“博彩开放与法律监管研讨会”综述 2010年6月6-7日，中国社科院港澳台研究中心主办、海南省政府对外经济发展研究办公室协办的“博彩开放与法律监管研讨会”在海口成功举办，中国社科院、海南省相关政府部门、澳门中西创新学院等机构的30多位专家学者、政府官员和相关企业的负责人出席。该研讨会由中国社会科学院港澳台研究中心黄平主任主持，海南省旅游发展委员会副主任邓小刚、中国社会科学院港澳台研究中心“澳门博彩开放与法律监管”课题组成员相继发言，与会者总结了澳门博彩开放的经验教训，对海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票等的未来进行了一些前瞻性的研讨，为海南国际旅游岛的建设发展相关政策的进一步细化和实施提供了相应的参考。 邓小刚副主任首先介绍了海南省国际旅游岛发展规划的背景、主要内容以及海南试点体育彩票业发展方面的一些看法。海南省国际旅游岛战略是在国内发展模式转型、度假旅游兴旺、旅游进入大众化、多样化快速发展时期的背景下制定的；而海南省国际旅游岛的定位则主要是旅游业改革创新的实验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、国际经济合作和文化交流的重要平台、南海资源开发和服务基地和国家热带现代农业基地。邓小刚副主任把国际旅游岛与国家观光旅游度假区的云南省做了简单对比，重点阐释了海南旅游改革创新、发展休闲外交和南繁育制种方面的独特性。该发展规划还制定了到2012年、2015年和2020年的发展目标，其中，到2020年的目标是初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地，旅游业增加值占地区生产总值比重达到12%以上，第三产业增加值占地区生产总值比重达到60%。随着海南国家旅游岛上升为国家战略，在投融资、财税、土地和开放政策方面也获得了相应的支持，包括纳入全国生态补偿机制试点省、规范发展高尔夫旅游、开放油轮母港和游艇、试点旅游体验娱乐项目、开展个人兑换外币试点、设立旅游产业投资基金、试点房地产信托基金、享受西部大开发政策、增列为《中西部地区外商投资优势产业目录》执行省份、离岛旅客免税、多国免签以及财政专项补助等。不过，和与先进旅游地区相比，无论是在硬件方面还是软件方面，海南旅游业仍有很大差距。尤其是在软件方面，包括本地居民素质、服务标准与质量、人文社会环境（商业、安全、民众、语言）、规划和管理理念、法制环境等方面要达到先进旅游地区的标准还有很长的路要走。此外，海南岛的人才，尤其是领军人才缺乏，也是制约海南发展的一个重要因素。邓主任随后还介绍了海南岛的空间规划（六大功能组团和六大海岸带功能分区）和17个重点旅游开发区以及建设开发原则。最后邓主任还谈了一下海南博彩业试点的问题。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中提出了“在海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票”，对此，他认为，这实际上是为海南未来发展博彩业预留了一定的空间，但可能仍将以探索发行体育彩票为主，目前海南正在研究制定海南彩票管理实施细则、设立海南旅游研究院和海南国际旅游职业学院等。 澳门中西创新学院校监苏树辉博士介绍了澳门体育博彩业的发展和经营和管理体育博彩的经验。澳门体育博彩业实行专营制度，澳门娱乐有限娱乐公司的子公司澳门彩票有限公司获得体育彩票专营权，提供足球及篮球博彩服务，而中西创新学院则为其培养相关人才；目前，澳门体育彩票有限公司提供1万多场体育赛事的博彩，投注种类有20多款，采取了网上预订投注服务、手机网上投注服务、现金投注服务等多种方式，还首创亚洲中文体育资讯网站。苏博士认为，对于体育博彩的经营管理而言，必须注意以下四点。一是赔率的设定，这要求博彩公司建立球赛资料数据库，合理设定赛事，密切关注即日赛事的变化；二是开赛时间及比赛结果；三是赛事监控、风险管理及套戳，比如澳门彩票有限公司在这方面的监察团就超过100人；四是对硬件和软件管理达到国际标准，比如澳门彩票有限公司就对电脑设施提出了很高的要求、管理方面则达到了国际组织的认证，引进了先进的客户诉求系统，对潜在危机准备了应变解决方案。苏博士还谈到了外围（非法）博彩集团的活动对澳门体育博彩的影响以及澳门体育博彩实行现金博彩的优劣，澳门彩票有限公司正在研究其他的体育彩票的可行方案。 澳门中西创新学院常务副校长霍启昌教授介绍了澳门博彩业开放的后果和海南可资借鉴的经验教训。霍教授谈到，按照哈佛大学一学者的研究，除非禁绝地下博彩，否则应该由政府操办，或授权企业来办，这样，庞大资源才不会落入地下集团之手，而政府也可将收入用于其他领域；目前，亚洲地区各国纷纷仿效仿效澳门，开放博彩业，例如新加坡为了保持旅游业优势，已经开放了博彩业；越南已经出现了真正的赌场，日本也在讨论是否允许开放赌场。在当前亚洲博彩业开放的趋势下，中国一定要适应中国的情况，走自己的路，探寻合理的模式。从澳门的经验来看，在澳门博彩业的发展史上，1960年-2002年博彩业对澳门社会的回馈很大，在一定程度上造福了澳门社会，这与博彩业由澳门本土企业专营是密不可分的，海南发展博彩业，一定要强调将博彩业的一部分收入反馈社会，要使博彩企业将很大部分利润留在海南。从澳门博彩业的开放来看，2004年的开放实际上给予了外国人最大的优惠赋予，而在稳定澳门社会环境方面起到了重要的作用的本土博彩企业则没有享受到应有的优惠，美资进入澳门，主要沿袭了澳门本土企业的经营模式，靠贵宾厅大发其财，对澳门当地的文化、经济和社会都带来了很大的冲击，海南一定要吸取澳门博彩业开放的教训，开放之前要做好研究，注意各种配套制度的建立，开放的同时就必须建立完善的机制监管外资并采取一定的措施扶持本土强势企业。 深圳市亚太经济研究会秘书长、中国社会科学院港澳台研究中心王斌康研究员从产业结构的角度分析了澳门博彩业发展的经验教训。澳门之所以形成今天博彩业一枝独大的局面，主要是因为澳门特区政策的失误。他认为，赌权开放使澳门博彩业迅速发展，一业独大，对其他产业产生排斥效应，社会财富的分配在博彩业和其他产业之间出现了显著失衡状态，对澳门的社会经济发展带来了很大的负面发展。例如，澳门劳动力出现明显缺乏，各赌场对人才的争夺非常激烈，中小企业大量人才从各行业流向博彩业，博彩业收入明显高于其他行业，对在校学生也产生负面影响。同时，“自由行”政策已成为输送赌资的失血管，有必要有序降低澳门对“自由行”政策的依赖，控制赌台数量，优化澳门的客源结构，促使澳门经济结构更加合理化。此外，澳门特区政府在监管制度建设方面存在很多不足之处，外资进入澳门博彩业之后，也在采取各种措施试图影响澳门政治，这可能对国家安全带来负面影响。相反，2005年新加坡在开赌时在吸取了澳门的经验，建立了一系列的监管制度，比如新加坡人进去需要购买100美元门票，对不同的人群实现分类监管等，严禁一些犯罪的人进入赌场，家属也可以申请禁令等。 中国社科院美国所罗振兴副研究员从制度变迁的角度谈了对海南发展博彩业的几点看法。他认为，和美资进入澳门对当地的社会、经济、政治制度的冲击，尤其是博彩业制度的冲击来比，海南发展博彩业对海南省的制度变革的冲击将会更大，因为前者是通过美国“拉斯维加斯式”博彩制度对澳门已有博彩制度的影响进而对当前其他制度造成渐进的影响，而后者则是全新博彩制度对其他制度的爆炸式的冲击，这种后果是更加难以预料的。因此，海南在发展博彩业方面一定要注意解决以下几个问题。一是博彩业的定位问题，海南试点博彩业，对未来中国发展地区性特色博彩业影响深远，一定要慎重定位，包括博彩业如何成为促进海南旅游业发展的重要配套产业和海南国际旅游品牌的有机组成部分，怎样服务好海南未来支柱产业——旅游业，试办哪些国际通行的旅游体育娱乐项目、竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票等；二是博彩业模式选择问题，尽管海南博彩业是为旅游业服务的大方向已经基本确定，但从局部地区来看，则仍然可能出现博彩业为主的情况，此外，是举办特区中的“博彩特区”还是“遍地开‘彩’”，是走多元化发展的模式还是专业化发展模式，对于这些博彩业模式选择中的问题，都必须认真分析研究；三是规范与发展问题，包括如何预先制定相对完善的法律法规，提前采取各种预防措施，争取把博彩业的负面影响限制在可接受范围内，同时加强对各种社会问题的治理等；政府如何加强对博彩业再收入分配的管理，合理分配和使用从博彩业中获得的收入等。 中国社科院边疆史地研究中心罗静副研究员分析了外资进入澳门博彩业的经济、社会后果。她认为，近年澳门博彩业出现的繁荣，主要应归因于大陆“自由行”政策而不是外资；外资的进入，并没有改变澳门的经济结构，多元经济仍未出现，博彩业仍是澳门最为重要的支柱产业，赌场仍是政府收入的主要来源，但外资进入对本地博彩业带来了较大的冲击，突出表现在于对中场的争夺加剧。澳门博彩业快速发展带来了严重的社会、经济问题，一是博彩业边际利润率下降，对博彩业可持续发展带来了严重的威胁；二是对澳门社会造成了连锁反应，最为明显的是造成了房地产价格和交易量都大幅度提高，企业生产成本和居民生活成本都增大；三是对澳门的就业结构带来了负面影响，博彩业吸走了其他行业的许多人才，使澳门出现了人才短缺的局面。 与会专家还回答了海南相关政府部门和企业所关心的问题。对于发行网上体彩，怎样控制投注者的来源地这一问题，澳门专家认为，这个没法控制，网络本身就是开放的，没有地域限制的，澳门的经验是，在投注前，会根据各国和地区的法律发布一系列的声明，需要投注者确认，依此来区分开各自的法律责任。这要求建立拥有很好的律师队伍，要对全世界关于博彩的法律都有研究。对于如何设置赔率这一问题，澳门专家认为，赔率是体彩中最重要的，搞错了就会赔钱。全世界的体彩公司都有专门对此进行研究的专家，澳门也有，最终制定的赔率大家都会差不多。澳门还特推出“走地盘”，就是随着比赛的进行，赔率在不停地变动，这个对体彩公司的要求是很高的，反应要很及时，因为稍有不慎就有可能赔钱。体彩公司也有后庄，当有情况出现的时候就通知后庄接盘。 （罗振兴2010年7月）