探索新的治理模式 黄 平 摘要：改革开放30年，中国经历着社会大转变，一个新的挑战是怎样重新建立国家权威，新的治理模式如何与动态、开放和利益多元诉求多样的时代相适应。中国如果走出走出在治理体制上的全面、协调、可持续模式，中国社会和整个世界必将更加和谐。 今天，我们需要把中国的社会与国家、民众与政府的关系放在历史的过程中加以认识和探讨。近者，是改革开放的大背景；稍远，是建国头30年的探索及那以前辛亥、“五、四”以后革命建国的大背景；更远，当然还可以追溯到秦汉以来大一统的中央集权和德治的传统。同样重要的是，我们还要把它纳入当今的时代的大背景之下��社会的流动性、开放性增强，利益也越来越多元化，人们的诉求也越来越多样化��来探讨，并在此基础上，既实事求是、解放思想，又与时俱进、面向未来。 一、历史上大一统与德治传统下的官民关系 秦汉以来，中华民族形成了大一统中央集权的治理传统。各级官员，小到县太爷，大到宰相，都代表着政府行使职权，履行责任。官与民之间，政权格局上是统治与被统治、管理与被管理的关系。而同时，官与民之间还存在着一种伦理关系。汉代董仲舒“废百家尊儒术”，把孔孟之道提升为国家意识形态，为大一统中央集权提供了正当性。官员除了是为政者之外，还是学者，讲孝悌仁德礼义廉耻，以人格和道德的力量来治理社会。 大一统中央集权和伦理上的德治二者的并存与融合，是中国政治传统的特点之一。这种融合两千多年来一直持续着，中间虽然有过反复、调整，有过战争等导致的失序，但总体而言这个脉络一直没有断。中华文明之所以能够作为一种文明形态延绵下来，并且是人类历史几大古老文明中惟一延绵下来的，我认为也与这二者的巧妙结合是分不开的：只是大一统未必能延续，只是德治也未必能延续。值得强调的是，这种结合也是开放性的，因为中国古代不只有儒家这一种思想，而是儒释道并存，各民族之间也是相互影响，形成了整个中华文明的多元一体、和而不同。 古代中国独一无二的科举制让官民之间可以互动。科举制从原则上说使得从民走向官的制度障碍被排除了。当然，社会障碍和经济障碍是有的，比如说有些人家里穷，考不起，读了几年后没钱继续读了。但从原则上说，“学而优则仕”，普通民众通过科考就有进入仕途的机会。 大一统的中央集权、德治加上科举制，保证了中国历史上官民关系的大致是稳定的。虽然也有人民群众揭竿而起的时候，但动乱或革命在整个历史长河中毕竟都是短暂的。况且儒家也提倡“政者，正也”：为政者如果不正，民众就可以通过反抗来寻求正义。这也起到了稳定官民关系的作用。 晚清以后，1840—1949年这一百年，中国面临着四分五裂的局面：列强入侵，割地赔款，军阀混战……这个时期的主要任务就是救亡图存。而不幸之中的大幸是：第一，中国没有完全沦为殖民地，而只是半殖民地；第二，经过辛亥革命和新民主主义革命，中国最后又重新实现了主权、领土完整和国内统一。毛泽东主席有句话，“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定胜利的基本保证”。新中国虽然体制改变了，但中华文明作为一种文明形态延续了下来。这实际上是把几千年来的大一统和德治那根弦给接上了。 二、建国后头30年的官民关系 1949年之前，从辛亥和“五、四”开始，是革命建国的阶段。革命建国让中华民族开始走出1840年以来分崩离析、丧权辱国的局面。而也正是由于革命，建国后的官民关系，一开始是既比较清楚又是比较顺畅的。因为共产党执政的合法性、正当性和权威性，包括道德上的先进性，都摆在那儿。革命建国之前，我们也试过君主立宪、议会民主、教育救国、科学救国，等等，但都没有成功；而革命和它的队伍，哪怕是小米加步枪，哪怕是衣衫褴褛、大老粗，但它解决了国家统一、民族团结的问题，这在当时就是最大的正当性。 建国后在各级政府担任职务的那批官员基本都是革命者出身，扛过枪负过伤，有着传奇般的经历，都为建国作出了很大的贡献。所以哪怕只是当了一个乡长、车间支部书记，他们的形象大都是光彩夺目的，在人民群众心目中都具有无比的正当性和道德制高点。而就这些干部本身来说，他们中的绝大多数确实也符合中国传统上老百姓对官员的要求——他们虽然大多不是经过孔孟之道熏陶出来的，但是经过革命熔炉的冶炼，纪律性、自律性比较强，在以身作则、深入群众、不摆架子等方面，都能体现楷模作用。相对而言，建国之初政府与人民的关系很清楚——理是直的，气也是顺的，它又重新体现出了“天下为公”、“政者，正也”的传统政治理想。 当然，建国头30年（1949—1979）间我们有些政策上的失误。有时是想办好事没办成，最典型的例子是“大跃进”，本来想快速发展经济，结果却造成了经济的短缺和紧张；有时是自己倒腾，像“反右”、“文革”之类的政治运动。“民”是由各种人组成的，五星红旗上最大的那颗星是共产党，围绕它的四颗星是工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级。而这些政治运动却陆陆续续伤害了很多一心一意跟着党走的人，从工商业者、知识分子，到党内干部、革命功臣，等等。 然而总的来看，头30年即使有那么多政策失误，但中国老百姓还是坚定跟党走的。上世纪50年代初期，也包括“大跃进”，一开始也都是一呼百应、踊跃参与，整个社会出现了一种百废待兴、百川归海的架式，当时叫作“换了人间”。这说明人民群众对干部、对干部所代表的这个国家、政府、体制本身的正当性是认同的。只是到了“文革”，尤其到了后期的很多小运动，像“批林批孔”、“反击右倾翻案风”等，才越来越不得人心了。 到1978年，中国又到了新的转折关头，又到了百废待兴、百川归海的时刻，改革势在必行。除了国民经济到了不改不行的地步以外，另一个重要原因就是经过那么些折腾、失误、挫折，党面临着重新树立正当性的问题。所以改革之初一项很重大的举措，就是“平反冤假错案”，这就是要重新回到“政者，正也”，还世间以公道。 同时，我们发现外部世界也变了。原来我们觉得西方已经奄奄一息、日落西山了，可结果并不是这样简单。二战以后，1947—1975年，这将近30年的时间里西方走出了一个所谓“黄金时代”，连搭在西方船上和“冷战”车上的亚洲“四小龙”之类也跟上来了。当时的大环境是冷战、苏美对峙，咱们在倒腾的时候，周边国家和地区（先是日本，接着是韩国、新加坡，加上我们自己的台湾、香港地区）在人均收入、国民经济、福利保障、生活环境等发生了变化。1977-78年，我们的学者去东欧（还不是真正意义上的所谓“西方”）考察，到匈牙利、南斯拉夫一看，都很受震动，发现人家生活水平比我们高，很多方面比我们做得好。一比较，就产生了落差，受了刺激，开放也有了动力。一个“改革开放”的时代，开启了中国历史的新阶段。 三、改革开放背景下官民关系的新变化 改革开放30年，我们处在一个社会大转变、大变革的时期。时代变了，官民关系也有了一些新特点。首先，是老一辈的革命干部退休，甚至去世。现在这个30年中上任的干部很多不再是扛过枪、负过伤、过过雪山草地的，参加过抗美援朝的都很少。一言以概之，英雄主义时代、革命者打江山的时代过去了，那一代人也已经过去了；1949年以后培养的技术人员、工程人员、科研人员等，开始一步步走上了各级领导岗位。 更重要的是，随着改革开放，也随着科技革命、信息革命的发生，我们的时代更具有流动性、开放性的特征，社会关系在变，人际交往的方式也在变，各种横向关系越来越多，整个社会结构里外、上下都慢慢打开了。 秦汉以来一直到晚清，中国的社会关系总的来说是纵向为主。五种人伦关系（君臣、父子、兄弟、夫妻、朋友）之中，除了兄弟、朋友是横向关系，其他都是纵向关系。1949年新中国的成立，虽然用的是革命手段，建立的是社会主义国家，但我们的这个体制从中央与地方、上级与下级的关系来说，治理方式、官民关系很大程度上也还是以上下结构为主线的。 改革开放以来，虽然纵向关系仍然很重要，各种横向关系也发展起来了。过去，单位与个人主要是纵向关系，一个人找到一个工作，一辈子就是它，生老病死都在单位里。现在，换单位、换职业是家常便饭。尤其是我们的80后、90后年轻一代，他们之间的横向关系更密切。同时，人们的知识和信息也越来越开放了，不论人在什么地方，都可以很快知道全世界发生的事。 总而言之，流动性使人变得活泛了，从身体到社会关系，过去那种硬束缚松绑了；而开放性更体现在人的思想和精神状态，包括在处理硬约束关系时，人们考虑的角度也和过去不一样了。这与改革以后利益多元化和诉求多样化很有关系。比如说，今天的人不当官也能有所发展。这在客观上就把原来的所谓官本位逐步改变了。 在这样的时代背景下，再来考虑政府治理，考虑社会与国家、民众与政府的关系，就必须即实事求是，也与时俱进。当年，我们很多官员是大老粗，甚至说话带脏字，但哪怕一个支部书记、一个乡长，大家看他都像看英雄。现在的官员学历高，见的世面多，能力可能也很强，但即使是省长、部长，有时候说话办事也没有哪么大的权威性了。不是说咱们的领导不行，而是因为社会关系本身变了。当然，全世界都变了，不只是中国。在所谓全球化时代，大家被卷到了一个“地球村”，大家也都面临着重新调整思维模式、生活方式以及官民互动方式的问题。 四、新时代对治理模式的新要求 今天，官民关系已经不再是静态的。大到各种群体事件、纠纷，小到一些日常的人际关系，要想处理得更妥善，如果只延用过去静态的、纵向的管理方式，不管是要求官还是要求民，都不够了。以往出了什么事情，一级一级地开会、一级一级地传达文件；现在，很多时候会还没开、文件还没传达，老百姓通过网络信息、手机短信等早就知道了。包括老百姓的各种利益诉求，光靠纵向干系来解决，就已经不够了。况且很多问题的发生未必是出在官员尽不尽职、有没有第一时间赶到现场上等上面。比如说我们大规模、全方位的招商引资，方方面面的倒腾所带来的各种问题，就并不是因为我们有规矩而没遵守，而是因为它们完全是新现象，老规矩不适用了，新规矩又还没产生，或者彼此之间还不够协调。 而全球化也让很多问题已经不再是狭义的传统小社会里的现象，有时它们发生在一个局部区域，但却很可能是跨国现象（Transnational），超越了国家、领土、文化等各种边界，流动性很强。自然现象方面，像气侯变暖、生态环境问题；社会现象方面，像各种跨国贩卖人口、走私、贩毒、恐怖主义，等等。这些问题不是靠一个国家政府的力量或者处理好两国关系就能解决的，任何单一国家、任何单一政府，或只是传统的双边关系谈判，都不足以处理好它们。但这些问题又确实容易激化和转移，把全球矛盾转变成地方上的官民矛盾。比如说，现在的资本具有跨国流动性，资本是哪儿有市场、哪儿有利润就往哪儿跑，它从某个地方撤走，就可能给这个地方带来高失业、高犯罪、高贫困等问题，而老百姓就开始找政府，以为这是政府的事。但是实际上单靠政府本身根本无法控制资本的跨国流动。这都给治理方式带来了很多新挑战。 新的时代，必须要有治理模式（Governance）的转变。而新的治理模式的建立不只是政府和官员的事，全社会都有一个怎么适应新时代、改变传统管理方式和社会运行模式的问题。既然信息的开放性增强、流动性加快、利益越来越多元化，诉求也越来越多样化了，那么我们的管理方式就得是开放的、动态的，有事就及时处理，有矛盾就及时化解，不能等出了问题再去应急。 同时，还得重视在新环境下政府的正当性权威性问题。因为几千年的传统仍然有着很深的影响，今天中国社会官员要是没有能力、德性不正，老百姓不会服，心不服甚至口也不服。在中国，直到现在谁也不敢公然把贪污摆在桌面上，人民群众对待贪官就如同对待过街老鼠。说明“老百姓心里有杆称”，而且这杆称还很重，因为道统、德治还在起作用。而道统和德治，靠的不是权力和金钱，它靠的是权威；权威的背后是王道而不是霸道。过去，无论是革命建国、还是粉碎“四人帮”，都带来了很强的正当性，但那毕竟是结束四分五裂状态或改变一个政策，与今天我们所面临的问题不同。新时代，中国怎么重新树立一个即实事求是又与时俱进的王道、权威，并且能适合80后、90后一代青年人，让他们也能接受，这是个很大的问题。它不只是官员要年轻化、知识化、专业化之类的问题，也不只是官员能不能廉洁自律的问题，而是整个治理模式乃至其背后的话语体系如何具有权威性的问题。 五、未来治理模式展望 中国当下正处在一个承先启后的阶段，我们是由古老的、延绵不断的文明，在走向现代的、法治的、科技的、市场的社会。时代变迁给我们现在的国家建设带来了很多挑战：司法制度、教育制度、医疗制度、养老制度等等要完善，科技、环保、法治等等要加强。另一方面，从正当性、权威性来说，我们也要承先启后——既承接中国社会几千年来延续至今尤其是革命建国和改革开放以来的正当性、权威性，又建立适合这样一个动态、开放和利益多元、诉求多样的时代需要的治理模式。 理想的现代治理模式不是向西方“接轨”，因为西方面临的挑战也很大，甚至出现了金融危机、治理危机、信任危机等各种危机。我们应该找到一个古今中西的结合点，既打破和超越古-今、中-西对立，又能把古今中西的东西进行有机融合，发展出一个新的治理模式。在这种模式下，大家各司其职、各尽其能、各得其所。这种新的治理模式一定不是两元对立的，不是社会与国家对立、民众与政府对立，或者古今对立，中西对立；它也一定不是静态的，而是动态的，既是继承的，又是创新的。 中国的机遇就在于，我们现在处在人类历史上最大的一次社会实验、社会变迁之中——十几亿人在30年之内实现了如此巨大的转变，这个这个变迁是西方工业革命以来从没有过的，连当初的英国工业革命也远远没有我们这个规模和速度。西方社会走向现代时间很长，代价很大，几百年间，它们经历了无数次对外殖民和内部的战争，内部的不平等和矛盾也很厉害，也持续了很长时间，至今没有根本解决。中国的改革开放已经走了30年，建国已经60年。但到现在为止，我们最多只走了一半，还将继续走下去��这既是挑战，又是千载难逢的机会。下一个30年或60年，十几亿人如果能够走出一个既是全新的、又继承了我们古往今来文明遗产、传统和价值的，走出在治理体制上的全面、协调、可持续模式，中国社会和整个世界必将更加和谐。 （责任编辑：齐澧） 原载《绿叶》2009第七期第36-42页