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《中国社会保障制度改革的瓶颈与出路》
载吴敬琏、樊纲、刘鹤、林毅夫、易纲、许善达、吴晓灵主编：
《中国经济体制改革新阶段的若干问题》（长安讲坛第九辑，中国经济50 人论坛丛书）
中国经济出版社，2014 年2 月10 日出版，第95-118 页，19 千字
主讲人：郑秉文
谢谢中国经济50 人论坛对我的邀请，能有机会到长安讲坛和大家交流学习是我的荣幸。
全世界的社会保障制度都在改革，从来就没有不改革的社会保障制度。社会保障制度是
从什么时候改革的？我想先讲一下背景情况。前几天撒切尔夫人去世了，撒切尔夫人是英国
前首相，里根是美国前总统，他们分别于1979 年和1981 年上台。虽然他们都是极端的保守
主义者，但后人对他们的评价却不太一样，尤其是对撒切尔的评价，有褒有贬，而对里根的
评价，则是贬的较少，褒的较多。这两位保守主义政治家掀起了对资本主义社会的改革风暴，
波及到的领域很多，其中包括社会保障领域。在撒切尔和里根当政时期，他们对社会保障制
度进行了广泛、严厉的瘦身改革，也引领了全球资本主义制度的改革。改革的原因如下：
第一个原因是在上世纪八十年代初，社会保障制度已经越来越不适应资本主义的发展。
里根经济学和撒切尔主义在挽救资本主义的关键时刻应运而生，成为社会保障制度改革的重
要推动力。
第二个原因来自于财政经济现实产生的因素。1973 年第一次石油危机危机以来，资本主
义财政陷入了空前的危机。上世纪60 年代末到70 年代初，资本主义黄金时期建立的许多社
会保障制度变成了负担。1973 年世界金融危机以后，各国财政上感觉有点不可持续，于是纷
纷把眼光瞄准了社会保障制度的改革。
第三个原因来自于人人皆知的人口老龄化。二战后的1946 年一直到1950 年左右出现了
一个婴儿潮，这个婴儿潮中诞生的人口将于2010 年前后开始陆续进入退休年龄。资本主义国
家在上世纪80、90 年代的时候，已经意识到这个问题，也就是说赡养率变了。我在这里用了
一个词 “赡养率”，意思就是，工作的一代人口养活老年退休一代人口，以前是5、6 个人养
活1 个，到2010 年以后大约3、4 个人养活1 个，到2035 年大概3 个人养活1 个，到2060
年大约就是2 个养活1 个了。面对老龄化，现收现付制度变得不可持续。
第四个原因是制度创新的兴起使改革成为可能，有了改革的目标。刚才我用了一个词汇
叫做现收现付。上世纪80 年代之前，全球社保制度只有一个模式,就是现收现付制度，那时
社保制度已经诞生一百年了。就在一百年的当口上，又出现了一次制度创新。1981 年在南美
洲的智利诞生了与现收现付相对立的一个制度叫积累制。现收现付是工作的一代缴费养活退
休的一代，而1981 年智利建立的积累制简单的说就是自己养活自己的融资方式。积累制诞生
于1981 年的智利，随后风靡于12 个拉美国家，引发拉美国家的普遍改革。在拉美国家33
个经济体里面，有将近20 个是比较大的经济体，其中有一多半都采取了这种模式，于是这种
模式又从拉美向全球开始蔓延和传播。个人账户是“智利模式”的灵魂，几乎所有新兴经济
体国家都或多或少地引入了个人账户因素。2000 年诞生的“香港模式”是比较成功的，它实
行的是比较完全的“智利模式”，或说是智利模式的全盘吸收和效仿。“香港模式”的制度创
新引领和促进了亚洲社会保障制度的改革，使这个制度的改革又向前推动了一步，改革的目
标更加明晰。如果说以前的目标还不明晰，仅靠压缩待遇水平来拯救福利制度和减轻财务负
担，那么，现在则不同了，现在有了方向、工具和手段。这个手段就是变现收现付制度为完
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全积累制，这个工具就是引入个人账户，它成为一个载体，这个方向就是变待遇确定型（DB）为缴费确定型（DC）。
以上我说的就是社会保障制度改革的四个背景，非常重要。
里根经济学和撒切尔主义是社保制度改革的思想基础，1973年的石油危机和后来的资本主义的各种危机是它的经济根源，人口结构老龄化是一个重要的外部压力，而“智利模式”则成为社保改革的目标和彼岸，这四个因素正好相辅相成，四位一体，推动了全球社保制度的改革。
1981年的智利社保改革起源于智利总统皮诺切特。大家应该知道，全世界有两个“911”，一个就是大家常说的美国“911”，它导致世界格局发生了变化；还有一个“911”，就是1973年9月11日皮诺切特通过政变上台，他杀了民选总统阿连德，建立了一个独裁体制，他用这个强硬的独裁体制和血与火的手段，建立起一整套现代的自由市场制度。帮助皮诺切特设计制度的专家学者都来自于芝加哥大学，自由主义经济学大师弗里德曼也为其提供了很多意见，这些“芝加哥小子”在客观上帮助智利这个独裁体制用铁腕建立起一个自由市场制度。现在来看，新自由主义在很多拉美国家都失败了，这是事实，但智利上世纪70年代以来的新自由主义改革是成功的，这也是一个事实，这个事实包含着一个崭新的社会保障制度的创新，其意义非凡，影响深远。从此以后，在“养老金经济学”里就出现了一整套崭新的概念、术语、规范、研究方法和研究工具，与传统资本主义国家普遍使用的DB型现收现付制度，形成了一种对立和比较，那就是DC型积累制。随后不久，在这两个极端的中间，就变异出一些类似的制度，就像频谱仪一样，在频谱的极端之间，有好多介于二者之间混合型的制度。
中国的制度就是介于二者之间的一种混合型制度。如果说“智利模式”是完全积累制的话，中国则属于部分积累制。部分积累制也存在多种，中国是其中的一种，叫做“统帐结合”，这在全球也是独一份儿。2001年小布什建立的总统社会保障改革委员会也制定了一个一揽子改革方案，这个方案里面包含3个设计供国会选择，这3个设计都是统账结合，几乎跟中国的统账结合一模一样，所以，我们可以说是抄袭中国的，可惜搞了五年最终与小布什的第二任期的2005年流产了，它被反对党和学术界的左翼流派给彻底否掉了。于是，截止目前，中国的“统帐结合”仍是独一份儿。这是社会保障的一个制度创新，它是建立于完全积累制的端点和现收现付的端点之间的一个混合型制度。其实，混合型制度大致可分为三种：第一种是德国积分制模式，第二种是NDC，就是名义账户制，第三种就是中国的统帐结合制。采用NDC制度的有7个国家，效果有好有坏，最好的是瑞典。实行积分制模式的基本只有德国这一个国家，有些国家的小计划实行的也是积分制，例如法国的一个群体的小计划实行的是积分制。第三种统账结合目前看仅在中国实行，本质上讲它是“部分积累制”。这个制度创新当时的初衷是良好的，也是充满了远见的，但目前来看困难也是非常巨大的。改革前途没有比较明晰的路径和有效的手段，遇到了很大困难，甚至没有时间表。
我们的这个统账结合制目前遇到的最大困难就是个人账户是空的，与当初制度设计时的要求相去甚远。
2000年国务院第42号文规定在辽宁进行做实个人账户试点，截止2013年，试点的范围扩大到13个省份，但是结果并不理想，空帐额越来越大，做实账户的比例较小，这样一个状态下，这个时点工作没有时间表和预期，没有计划。试点何时结束，需要多少资金，都没有定论。目前我们处在这样一个阶段：面对一个前所未有的崭新制度，在前无古人后无来者的情况下，我们摸着石头一步一步往前走，已经走到了非常湍急的河中央，走回头路不太可能，往前走又摸不到石头了。怎么办？没人知道，没有彼岸灯塔的指引，我们只能思索。我今天和大家汇报的也是一个思索和探索，有些东西是我个人的想法。我讲的背景就到这结束了，这是必要的一个背景，它可以把中国置于世界的大背景下，看看中国处于一个什么状态和位置，中国模式是个什么性质和轮廓，它将来要达到一个什么目的。
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下面我分四个部分来讲，第一部分讲中国社会保障过去十年取得的成就，第二部分讲过去十年存在的基本问题，第三部分讲我们遇到的改革瓶颈，第四部分讲改革的出路，也就是我个人的一些想法。
一、过去10年取得的伟大成就
我国取得的成绩清单可以无限地列举下去，但实际上参考两个最根本的数据就可以了，一个是覆盖率，一个是基金可持续性。
对于基本养老的覆盖率来讲，例如，非洲的覆盖率是30%左右，拉美国家平均是50%左右，美国等发达国家几乎都是90%以上，接近100%，这是一个硬梆梆的指标。过去十年，我国的覆盖率不断扩大，毋庸置疑，这是中国举国动员体制的优势。十年前，我们的基本养老保险覆盖面是8200万人，到2011年底上升到2.8亿人。2002年时，中国农村新农保养老是5500万人，到2011年底增加到3.2亿人。过去城镇医疗保障不到一亿人，现在是4.7亿人。过去失业保险有440万人，现在是1.4亿人。十年前工伤保险有4400万人，现在是1.8亿人。此外还有生育保险，十年前是3500万人，现在是1.4亿人。2002年上述6项社会保险项目参保共3.14亿人次，2011年达到15.3亿人次。由这些数字可见，成就非常可观，我们取得了惊人的成绩，这是不可否认的，比如，国企改革度过了最困难的时期，我们顺利应对1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机，所有这些，都与社会保障制度有关，可以说，没有社会保障制度，我们的改革开放就不可能取得这样举世瞩目的伟大成就。
第二个数据是基金可持续性。即使这个方法不是那么科学，但毕竟是一个指标。为什么不太科学我不多说，一会儿再讲。现在我用这个指标衡量一下，会看到基金的支付能力发生了天翻地覆的变化，今天的社保制度是十年前不可同日而语的。十年前社会保险基金合计才2200亿元，十年之后合计是3万亿元，这是一个基本指标。十年前社会保险基金占GDP比重是2.2%，现在是6.6%。尽管你的观念是陈旧的，你愿意攒钱，你不会投资，甚至尽管你把钱放在银行里就吃那一点点利息，面对较大的贬值风险，但是，毕竟你有钱了，比十年前四处筹资的窘境要好多了，想当年，为实现“两个确保”，全国社保经办行业十几万人在为筹资而忙碌，有下岗问题、再就业问题、失业金问题、养老金问题，困难非常大。“两个确保”就是指确保国企下岗职工能按时领到基本生活费，确保离退休人员基本养老金能按时足额发放。同那时比较，现在我们是鸟枪换炮了，这个炮就是有3万多亿的五险基金在那儿垫底。如同我们3.2万亿外汇一样，尽管存在那么多问题，但是毕竟有钱了。这是从这个角度来说成绩。
二、过去10年存在的基本问题
我国过去10年在覆盖率和基金可持续性方面取得的成绩是伟大的，是可量化的，不可比拟。任何学者只要谈到这两条，大家都会比较惊讶。尽管认为钱多未必就是好处，但是，美国基本养老基金是2.7万亿美元，我们加在一起才2.3万亿人民币，比美国少得多，而我们的人口却比美国多得多。当然情况不一样，这是另外一个话题。回顾过去的十年、十五年，中国的社保制度从无到有、从小到大、从弱到强、从窄到宽，成就和业绩是无可争议的。但是，我们今天是来研究问题的，不可能看着3万亿元天天傻笑，如同天天看着3.2万亿美元外汇储备那样，那也是压力呀，否则，看着3万亿天天贬值那也是犯罪呀。出现了贬值风险，就说明制度有问题。制度有什么问题呢？贬值风险只是其中的一个风险。过去十年，问题出现在六个方面，有的是制度上的缺陷，有的是操作上的缺陷，有的是流程上的缺陷。
第一，重当期支付，轻长期制度建设。作为一名社保学者，非常坦率地讲，这不仅仅是社会保障制度的问题，好多制度都存在这一问题。对比1998年的文件和现在出台的文件，可以发现我们的思维方式发生了巨大变化。15年之前，上到决策者下到普通的干部，其忧患意识、进取意识、奋斗意识都体现在众多的文件中和全社会的各个方面和各个领域，但现在并
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非如此。我突然想到了国歌，1949年确立国歌的时候，歌词是“冒着敌人的炮火前进进”，当时提议不要改歌词，目的就是为了保持忧患意识。但在社保改革和其他任何改革领域，现在我们唱的调子可能没变，但歌词全变了。我觉得今天的改革已经到了十分紧迫的关头，我们需要回忆，需要唤醒以前的改革意识、忧患意识，需要居安思危。社保制度与很多子制度改革一样，过去我们极大的忽视了制度建设。
先讲替代率。替代率是养老金水平占退休前一年工资收入的百分比。我们的替代率当初设计者给定的是58.5%，但是我们的制度运行从来没有实现过58.5%。1997年最开始是将近90%，滑到现在是45%左右。45%获取的条件，是在连续9年上调待遇水平的情况下取得的，如果没有连续9年上调待遇水平，替代率还要低。为什么不能建设一个养老金调整机制？有哪一个国家由总统来宣布养老金每年上调百分之多少？没有，各国都有自己的制度规则。只有中国是例外。为什么连续9年人为上调，就不能建立一个机制吗？文件说要建立养老金正常调整机制，但一直没有建立起来。也许是认为能够当期支付养老金就可以了，建立制度和机制不是那么急迫。于是就这样支付下去了，今年是第9年了，这个制度还是没有建立起来。
我觉得，制度建设是必须的，不能只看眼前，不能只看到有钱发就行了，那是远远不够的。所谓制度建设，是着眼于长远和社会的长期利益，这就涉及到一个方面即调整制度参数。虽然是我国基本养老金制度是统帐结合，但由于个人账户是空的，所以基本上把这个制度看成是现收现付。现收现付的制度涉及的参数主要有三个，一个是缴费率，一个是赡养率，一个是替代率。美国制度里是4个人，3个人养1个，每个人的缴费率是12.4%，3个人合在一起将近38%，每年几乎都将缴费收入全部支付给退休的人，剩下的余额基本上是利息收入，于是退休的这个人拿的工资相当于38%，美国的替代率就是40%左右。可是我们这个数很难碰得上，存在的差距比较大。比如我们个人缴费8%，单位缴费20%，合计28%，我们的制度里面也是3个人养1个，3个人每人拿出工资的28%支付给退休的人，替代率水平大约是85%左右就比较合理了，但是我们基本上低于一半左右，大约40%-50%之间。我们的缴费收入也基本都用于当年的支付了，每年的余额基本都是财政转移支付，或是“非正常缴费”，在这样的情况，参数还是没有碰上。有人说这是由于中人过度养老金的原因，但这显然是说不通的，当期缴费资金流与当期的支付这与制度的隐性债务没啥关系，而是说明，在正常的制度收入下，3个人养1个人的钱，如果正好是收支相抵等于零，退休的那个人的替代率就应该达到参数所规定的水平才对，但事实并非如此，他并没有拿到这么钱，这说明很多小的环节制度参数都是存在问题的，制度的跑冒滴漏情况非常严峻：
一是基本养老保险的法定名义费率很高，实际执行的费率很低，这是跑冒滴漏的一个重要方面。一些发达省份例如广东省，在珠三角那几个城市，他们公开规定缴费率大大低于国家规定的法定费率水平，可以说，这些城市从来就没有执行过法定费率标准，这是因为，现在本来缴费收入就很多，投资压力很大，增值保值压力逐年增加，按照法定费率收多了带来的保值增值压力就更大了。为了吸引外资，提高企业竞争力，这些地区人为的规定不去收那么高，这也是理性思维的结果，归根到底，是制度设计不尽人意的结果。即使这样，这些地区的财务可持续性也是最好的，因为全国20%的流动人口都集中在那里，这些年轻的农民工只在那儿缴费做贡献，一退休都回老家了。这些情况都是公开的。如果各个省份都有一些问题，名义上是这么高，实际上没有这么高，这个数就碰不上了。浙江省也是这样，他们规定各地可以根据基金的支付能力情况自定费率标准，所以，绝大部分地市规定的费率都低于法定费率。这就是发达地区执行法定费率的基本情况。
二是缩小缴费基数，缴费的费基比实际费基小的多。比如，实际上员工工资是6千块钱，但是缴费的时候却压缩到3千或者4千块，从职工到雇主，从工会到地方政府，从社保部门到税务部门，大家都睁一眼闭一眼，大家都帮你这么做，因为费率水平太高，企业压力较大，为了地方利益，为了企业利益，缩小费基自然就成为一个必然选择，这就是“合谋”之后道
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德风险的结果，于是，一下子全国的缴费费基就缩小了那么多，等于是费率变相降低了一半左右。这又是一个跑冒滴漏。看得见摸得着，实实在在的制度收入损失。
三是我们的社会平均工资增长率非常高，超过了10%，但是各地的缴费基数都是按照上年的社会平均工资来算，这样计算的结果就是费基缩小了10%，这样就又少了一块。年复一年，日复一日，这个损失成为一个“合理损失”了。正常的办法应该是用当年的实际收入作为费基。由于制度激励不足，吸引力不大，各级政府就只能这样处理，中央政府也只能这样规定。这样，制度缴费的费基就永远跟不上实际经济增长和工资增长的变化。实际上，在国外，根本就不用什么地方平均收入这个概念，最符合实际情况的做法把职工当月收入作为费基，这无论从会计角度，还是从税务角度，都是可以执行的，也是可以操作的。但是，也是因为制度吸引力的问题而导致这种跑冒滴漏成为一种“默认状态”。
四是在正规部门，雇主缴费率是20%、雇员是8%，加起来是28%，但是非正规部门的灵活就业人员是个人按20%缴费。目前正规部门已经基本上实现了应保尽保，现在扩大覆盖面所有加进来都是非正规部门就业者，多进来一个，就多稀释了这个制度收入的人均水平。这就又是一个导致制度收入做不实的重要原因。
另外还有一些跑冒滴漏的地方，导致这个制度几乎所有的数据摆在一起的时候都碰不上，这就是制度粗犷的结果。这个问题比较大，恐怕在较长时期内难以解决。我们的制度很难制定的那么精准，费率水平和替代率水平就不可能精确到小数点后面一位，甚至小数点前面一位都不准。而有些国家就很准确，可以精确到小数点后面两位，例如，缴费率可以定为3.35%或3.48，这个微小的变动就差了很多，对一个国家的收入影响差别会很大。
导致参数有这么多跑冒滴漏的原因在于制度设计缺乏激励，进而导致所有的制度相关者都存在道德风险，道德风险又导致逆向选择，逆向选择再导致制度失效，制度失效一个重要表现就是收入低效，很显然，制度失效必将推动和引致制度改革。就是说，加入这个制度的人和这个制度的所有程序和所有环节都有道德风险。如果大家都试图去帮助作假，帮助去逃避这个制度，而所有人都离不开这个制度，端起碗来吃肉，放下碗来逃避责任和义务，就会导致这个参数碰不上。而参数碰不上，是制度长期建设的一个大忌。在这方面我们是可以有所作为的，我刚才说的那些参数碰不上，其实都是可以解决的。
由于参数碰不上，所以，各个参数就没有准确的。比如，全国城镇的养老金支出与工资总额支出的比例就很小，这样计算的替代率就只有40%多一点，所以，就显得太低了。有人希望我们用缴费工作做基数，这样算的话替代率就可提高到66%或67%，但我没有这样做，因为这样的结果与全社会的感受存在差距太大了，为什么呢？道理很简单，居民在缴费时与领取养老金完全是在两个时点上，我们制度的精算中性因素越来越少，缴费和待遇之间的关系越来越松散，多缴多得的理念和观点越来越不符合“时尚”，离民粹主义的环境越来越远，在人们领取养老金时肯定会与他的实际收入相比较，有谁会与他的实际缴费去比较呢？！有谁还会记得他的缴费基数呢？就是说，在这样的制度下，必然会出现“两个替代率”，这显然是制度设计存在缺陷的结果，试想想，有哪个国家的缴费工资和实际工资是两回事呢？
从第四个参数来讲，我们不能不用上一年度的社会平均工资吗，用当年的就不行吗？从第三个参数来讲，为什么某一企业工资总额这么多，可是收的钱却这么少？我觉得应该可以算得出来，应该加强管理，执法部门要加大处罚力度。在现收现付的制度参数里面有三个参数是最重要的，就是缴费率、替代率和制度赡养率。制度赡养率就是几个人养一个人，应对老龄化有一个办法就是提高退休年龄，这等于稀释了制度赡养率。于是，调整退休年龄就成为稀释赡养率一个重要的手段，也成为所有的发达国家改革的一个重要手段。现在这种改革能不能实施？理论上讲是可以的，但在现实当中，在政治上有可操纵的空间吗？我想，在中国它已经变成了一个非常敏感的政治问题和社会问题了，而不单纯是技术性很强的制度建设的专业问题。总之，关于第一个方面所说的重当期支付、轻长期制度建设，是我们面前存在
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的一个比较尖锐和严峻的问题。制度建设是长期的，重制度建设符合长期的社会利益，也符合长期的国民利益。
第二，重融资补贴，轻投资增值保值。我们的观念恐怕不太一样了。研究这方面问题的学者可能认为，社会保险制度应该必须有国家财政补贴才行，因为欧洲几乎所有的国家都是这样。在我看来，美国从1935年建立社会保障法到现在70多年了，国家没有提供任何财政补贴，现在却有2.7万亿美元的余额。我们为什么不向这种制度学习，而非要向法国、希腊等国家学习？法国的制度、西班牙的制度、葡萄牙的制度比希腊还不如，只不过今天没有爆发而已，一旦爆发了恐怕就不是希腊了，这些国家的体量太大，那时，连欧盟也是兜不住的，别说德国一个国家了，到那个时候世界格局恐怕真要发生大变化了。在过去的十几年里，我们对基本养老保险补贴了上万亿元，现在积累的2万亿元中有一半多是来自于财政补贴。我认为，重补贴轻投资的思路和做法是不对的。养老保险是社会保险，它基本的原则、原理和运行规则应该跟保险制度是一样的，或者说，社会保险制度尽量强调它的自我平衡，这是建立社会保险制度的一个原则。否则，羊毛出在羊身上，最终承担着还是在全国参保人或纳税人的身上。那么，国家的公平正义和再分配责任体现在哪里呢？
一个国家的福利制度由缴费型制度和非缴费型制度构成，其中，缴费型制度是社会保险，非缴费型制度是社会福利，它的融资制度是财政性的制度，来自财政转移支付，体现的就是国家的责任和再分配，这就社会保险和社会福利这两个制度之间的区别和不同制度目标。如果社会福利和社会保险制度的边界不清，责任不清，社会保险制度离不开大量的财政转移支付，这就必将削弱社会福利制度财政转移能力和财政能力，结果就必然是社会福利制度的功能也很难正常发挥，这样，这两个制度就搞得爹不像爹娘不像娘，制度目标错配，制度功能错位，两个制度都没建设好。
保险制度没有很好发挥自我财务平衡的功能，没有实现烫平国民的终生收入的功能，而社会福利制度没有实现它再分配的职能，两个制度都没有做好自己的事，合在一起这个国家就成了希腊。所以我认为，应该两个制度各有分工，两个制度的目标不要错配，功能不要错位，就是说，对社会保险制度，我们不要过多地强调它的再分配功能，不要它承担起过多的社会正义和社会公平的功能，它的第一职能就是能够保证可持续，能够平滑参保人的终生收入，否则就会变成无底洞和财政的包袱，拖累了财政，进而拖累了社会福利制度。要把国家的正义公平再分配功能赋予社会福利制度，这是来自财政转移支付的制度，通过财政，国家要承担起必要的社会公平责任和义务，这就是一个载体。美国的低保（SSI）覆盖2700万人，就是由这个制度发挥其功能把这些人覆盖起来了。这些人离不开国家的最低保障，所以他们最忠诚于这个国家，不管谁上台他们早早到投票站投票去了。美国的社会保险制度，是对这个国家所有薪水阶层一种有限的、有偿的、收入和缴费挂钩的保障。所以这两个制度执行的功能、所起的作用是不一样的，他们二者相互补充，相得益彰，各自的目标都没错配，没有让爹去承担妈的功能，同时对妈也要求她去发挥爹的作用，这两个制度各自发挥的都不错，加在一起，美国的福利就没有像欧洲那样成为一个火药桶和定时炸弹。这就是我对这个制度与国家财政关系的看法。我们应该调整思路，在这方面不应该有部门利益，国家应该有一个最高的顶层设计，各个部门的任务分配好，各自干好自己的活儿，这样，制度建设的目标合在一起就符合这个国家和社会的长期利益了。
现在的情况，一方面，财政补贴一年比一年多，另一方面，社会保险基金余额一年比一年大，落后的投资体制导致的贬值风险一年比一年吓人，巨大的损失听之任之，无人问津。我们重视的和强调的还依然是那点财政补贴，但试想想，如果改革了投资体制，它的投资收益会远远大于当前每年的财政补贴的！我们对这么大余额的社会保险基金的投资体制改革没有重视起来，导致现在每天一睁开眼睛就亏很多钱。上个月我们的CPI又超过了3%，而上个月社会保险基金3万多亿收益率不到2%。不到2%的收益率和超过3%的CPI涨幅，平均到每
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一天几乎都是上亿的巨大损失，这样一个紧迫的形势，我们却没有紧迫起来。我们重补贴轻投资的行为，应该到了更正的时候。
从这个方面讲，任何一个部委，都要有全局观点和全局观念。
第三，重国家干预，轻发挥市场作用。国家和市场，这一对矛盾同样体现在我们的社保制度建设的矛盾和纠结当中。1991年的文件规定，我们建立的是多层次的社会保障制度，第一个支柱是国家办的基本保险制度，第二个支柱是企业办的自愿性补充保险制度，第三个支柱是商业保险公司举办的商业产品，用于个人购买。美国也是如此，称为“三条腿板凳”，我们也可以这样叫。尽管世界银行在2005年把三支柱制度框架扩张成五支柱框架，但是万变不离其宗。我在这里只是想说，在过去的十年里，我们更多重视的只是第一支柱这一块，轻视了市场的那一块。市场因素建设那一块，我们是起了个大早赶了个晚集。1991年我们的文件规定建立企业补充医疗保险、企业补充养老保险，但是22年过去了，这两个制度还在挣扎中，而同期起步的前苏联东欧国家，他们的情况就我们的好得多，我们同他们的差距越来越大。
一些国家养老保险的替代率则与中国大不相同。中国基本养老保险的替代率不到50%，企业年金的替代率几乎是没有的，可以忽略不计。而英国和美国的替代率里，第一和第二支柱的水平都相差无几，加拿大第一支柱和第二支柱的替代率也差不多，对这些国家来说，如果没有第二支柱，他们的退休收入会少一半。但是对于中国来说，所有的压力都放在第一支柱上，第二支柱的建立显得非常迫切。从资产占比的角度看，目前我们第二支柱的比重太小，而在国外则大不相同，这些图表显示，企业年金资产占比最高的是澳大利亚，其第二支柱的资产占GDP的比重超过了100%，而其第一支柱的资产仅15%左右。类似的国家还有美国，第二支柱资产占GDP的77%，第一支柱不到20%。全球平均的第二支柱资产占GDP的比重将近40%，而第一支柱不到10%。OECD的就更高了，第二支柱的资产占GDP的比重近乎80%，第一支柱占15%。中国是一条腿长一条腿短，长的这条腿是第一支柱，资产只占GDP的3.2%，短的那条腿是第二支柱，资产占GDP比重小得几乎可以忽略不计，我们与世界其他国家相比永远是相反的。再看日本，也是第一支柱远远大于第二支柱，这就是儒家文化圈的一些特点吧。重国家轻市场，重国家干预轻市场作用，尤其金融危机之后，金融市场的作用就更没人提了。
建立第二支柱是一个双赢的结果。一方面它会减轻国家负担，另一方面会提高我们的预期收入，有利于扩大消费和促进增长方式的转型。比如大病保险，一个家庭成员得了大病，尽管第一支柱可报销很多，但是有很多药和很多病的报销比例并不是很理想。只要得了场大病，几年这个家就瘫痪了，大病致贫的现象是不鲜见的。所以需要我们在第二支柱，也就是企业补充医疗保险上要大踏步发展和前进。我借这个机会，呼吁有关部门应该重视企业年金和企业补充医疗保险制度的政策问题。这个问题既是福利问题，也是经济转型的重大问题。对如何处理好当期财政收入和远期财政收入的关系问题，要有一个良好的认识。可能多多少少要影响当期的财政收入，但是长期来看是会扩大财政收入的。
第四，重私人部门，轻机关事业单位。重私人部门，是指我们所有的制度改革，都是围绕企业来做的，社保制度建设的发起本来也是由国企制度改革开始的。国企制度改革之前是人不能下岗，不能离开企业。如果人与企业剥离，由原来的企业劳动保险就需要变成社会保险，使其社会化。要让“企业人”能够变成“社会人”，而不能生是企业的人，死是企业的鬼，甚至儿子、孙子子子孙孙都在这一个国企里干下去。为打破这一状况，便有了社会保障制度改革的起源。
于是，由于企业改革而建立的社会保险制度目前基本上还是围绕企业和私人部门来进行的，而公共部门的改革是很落后的。公共部门本来是可以分为事业单位和公务员，这是两个群体的改革。在养老制度上，我们现在面临着三个台阶，第一个台阶是公务员，小口径是600多万人，大口径是将近1000多万人，这群体没有进入到改革序列里来，它的待遇水平平均要比私人部门高一倍左右。第二个台阶是没有参加事业单位改革的那些事业单位，他们没有参
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加社会保障体制改革，还在传统的财政体制内。大口径全国事业单位将近3000万人，这一部分人员占三分之一，即没有参加改革的将近1000万人。第三个台阶是事业单位剩下的大约2000多万人，他们的情况比较复杂，在上世纪90年代中期他们参加了社保制度改革，他们缴费了，可是后来发现养老金水平降低很多，于是他们在养老金的领取环节就没有继续走下去，就是说，他们只是参加了缴费，但没有让这些事业单位（当然他们也不愿意）去拿企业的养老金。就是说，这2000万事业单位在前端参加了改革，后端没有参加，于是这2000万人就处于了一个半拉子、非常尴尬的状态，他们每月在发工资时扣掉了8%的缴费，个人收入就比没有改革的少拿了8%，这么多年下来少收入很多钱。于是这三个台阶就形成了。这就是目前公共部门养老金改革的现状。
2008年2月，国务院常务会议决定5省市事业单位参加改革试点，可是5年多过去了，这些省市的事业单位改革试点并未真正启动。2011年实施的《社会保险法》再次提到事业单位的改革。现在是在进行事业单位的分类改革，先分类改革，后养老金改革。分类以后，事业单位的社保制度就要有不同的类别。难道不同的事业单位还要有不同类别的社保制度吗？事业单位分成三大类，其中第二大类最复杂，又分成三小类。2008年2月启动的五省市试点改革就是针对第二大类的第二小类。如果再把事业单位社保制度分成三六九等，恐怕这个制度碎片化状况就更为严峻了，我们的社会能有这个承受能力吗？可能没有。所以分类改革应该是分类改革，养老金改革应该是养老金改革，二者或应该同步进行，或是应该分离开来，因为，不管怎么分类，所有事业单位参加养老金的改革应该是一样的，这3000万人参加的制度应该是一个，所以，分类改革与养老金改革有什么关系呢？
我们现在的改革都发生在私人部门，公共部门改革一直没有什么实质性的进展，而公共部门的改革恰恰成了全国关注的一个焦点。养老金的多轨制和双轨制日益成为社会诟病的一个痼疾，甚至成为社会痛恨的一个焦点，连续三年在三月份的“两会”之前的人民网调查当中，这个问题的关注度都是名列前茅。之所以大家都反对私人部门的社会保障制度改革，比如反对提高退休年龄，再比如反对改革投资体制，等等，原因不在于改革本身，而是因为存在双轨制，全社会由此存在一股气，尽管提高退休年龄跟双轨制没有直接关系。所以，这项改革已经越来越像法国社保制度改革那样受到全社会的阻挠。我在法国呆过，1995年法国爆发了战后以来最大的社会骚乱，所有城市都骚乱起来，上街反对养老金改革，反对提高退休年龄。从此以后，法国只要每次提改革，要提高退休年龄，都被群众游行顶回去了。法国每一次游行，走在队伍前列的不是那些要退休或者是已经退休的人，而是高中生。高中生反对退休体制改革有意义吗，退休是他们还有几十年才会面对的问题，但是他们却走在最前面，成为社会运动的主力。因为这场改革或者是反对改革已经成为社会对峙的一个焦点，所有群体不管什么年龄、什么性别、什么职业、什么肤色，都在这个焦点上团结起来，他们都成为一个走在最前端的发泄群体。
这就是重私人部门，轻公共部门改革的结果，那就是，社会将有可能把公共部门和私人部门割裂开来，公共部门是社会精英，他们有可能成为草根阶层的对立面，社会精英与草根阶层将处于矛盾点对立状态，不利于社会融合，不利于社会和谐，不利于任何经济社会体制的改革。
第五，重非缴费型制度，轻缴费型制度。缴费型制度是五险制度，非缴费型制度包括很多。目前来看最棒的一个制度和支出最大的就是低保。其中有很多问题，这里不多说了，时间急迫，快下课了。由于缴费型制度比非缴费型制度更为复杂，我们对相对简单和无须制度机制建设的非缴费型制度的建设是比较重视，因为这些制度的资金渠道是来自财政。这种倾向在国外也有，在中国也同样存在，这是我们目前需要改进的地方。花财政的钱不太用动脑筋，而建立一个很好的社会保险制度则不同了。
第六，重制度不断累加，轻制度难点攻关。在过去十年里，我们制造了很多制度，但对
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现成的制度却显得比较轻视，因为现存的制度几乎没有是轻轻松松的，他们大多都存在这样那样的窘境，于是，建立新制度就显得容易一些，而深化改革现成的制度就显得很难，就想啃硬骨头，于是，就不太愿意去啃这些硬骨头了，而只能绕道走，或者视而不见，不闻不问。比如，过去的十年里我们经历了密集的立法期，《社会保险法》经过多年的论证最终获得通过。但是在制定《社会保险法》过程中，有几件事没有解决，最后也是绕道走的，其中有一件事是征缴体制。1999年有一个《社会保险费征缴条例》，条例规定，征缴主体可以由省级人民政府选择，或是地税部门，或是社保经办部门。因为1999年当时争执不下，就做了这样一个可以自己选的规定，于是留下了祸根。这两个部门都说应该由自己负责，客观上说也是半壁江山，地域上大约一半一半，人口上大约一半一半，现在还是这样，成了个难点。全世界没有一个国家征缴社会保险费是由两个部门来征缴的。这个难点恐怕要永远的留下去了，除非领导敢于桌子承担责任，但是现在这样的领导恐怕不太容易看到了。这种“双重征缴”恐怕要成为一个特例而长期存在下去了。还有一些难点，比如说空帐。截至2011年底，我们的记账额是2.5万亿，空账是2.22万亿，做实账户的是2703亿。做实账户试点搞了十年，到现在还是没有什么结果。这个试点时间越来越长，扩大的覆盖面省份越来越多，空账反而越来越大。最开始试点的辽宁省，现在反而开始倒退了，当时文件规定做实账户试点的钱不能用于当期的社会统筹，不能用于发放养老金，但是由于账户基金规模越来越大，目前早已超过1000多亿，它的投资体制太落后，收益率太低，与其放在银行里吃活期存款利息，就不如用于当期发放养老金的缺口了，否则，如果用财政补贴就太低效了呀，只好允许每年用于支付当期养老金的缺口。这个决定是理性的，这是毫无疑问的，但这与当初的制度设计是不符的，与当时的42号文件的规定也是不符的。是真理大于政策，还是政策大于真理？跟谁走？这就提出了一个问题：制度的设计是根据真理设计的吗？这就成了说不清楚的一件事，下一步怎么处理也说不清楚，于是大家就这样拖下去，拖一天是一天，一拖就是12年！这个难点没有人去解决它，这是一个攻关！试点试到什么时候也没有一个说法。所以这个制度建设的难点攻关被忽视了，基本上是绕道走。这是制度设计存在的一个核心问题。
关于难点攻关绕道走的案例还有一些，比如，投资体制改革，事业单位改革，公务员改革，正常待遇调节机制的建立，提高统筹层次，金保工程的资金投入，等等。这些“旧的问题”没有解决，我们建立很多新的制度，这些新制度过若干年之后必将滋生一些新的问题，字制度框架和结构性的东西没有解决之前，我们建立的制度越多，潜在的问题就越多，新问题和旧问题就会交织在一起，越来越复杂，那时，单独解决任何一个问题就更困难了，那时，就更需要一揽子解决这些问题了。
以上是我从六个方面谈了目前存在的问题。
三、未来改革的瓶颈
正如十八大报告指出的，社保制度改革的重点是增强公平性、适应流动性、保证可持续性，我国社保制度改革的瓶颈也主要表现在这三方面。
第一，制度的公平性。主要体现在两个领域，一个是横向领域，一个是纵向领域。
横向领域是，不同人的制度设计是不一样的。我们的大制度有城乡两个，小制度还有几个，比如刚才提到的公务员、事业单位等等。棘手的是，沿海地区还有好多小制度，尤其在长三角地区很多小制度，有的开发区有自己的制度，开发区的工人想回到市里回不去，制度设计是有障碍的。这种碎片化的制度设计，其公平性是很差的。按照是否是碎片化来分有两种，世界各国的制度可分为两种，一种是德国俾斯麦模式，这个制度就是碎片化的，是按人群设立的。还有一种是1946年英国整合以后的制度，叫贝弗里奇制度。1942年丘吉尔委托贝弗里奇为战后设计一个全民的福利制度，用于回复战后的经济建设。于是他整合了以前俾斯麦的制度，变成了大一统的制度。中国是碎片化的制度，但是碎片化的程度不如法国、比
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利时、希腊、德国那么高。这些西欧国家的碎片化程度非常高，比如巴黎舞剧院、法兰西银行都是单独运行一个制度。巴黎舞剧院里面分舞蹈演员和歌唱演员，歌唱演员可以工作到65岁，但芭蕾舞演员到40岁就可以退休。中国制度也是一个碎片化的制度，横向领域导致不公平现象是比较严峻的。
纵向领域也存在公平问题。保险制度的功能是烫平人的终生收入，让人的收入能保证自己一生平滑度过，不要年轻的时候生活非常好，到老了不能劳动就变得穷困潦倒。我们在烫平过程中的制度设计是有问题的，这个制度是越老收入越多，还是越年轻收入越多？是60岁的替代率高，还是70岁的替代率高？每个国家设计理念不一样，而中国的设计理念是什么？退休之后，我们的制度设计中养老金提高的水平也是不公平的，基数大的上调的幅度就大，基数小的上调幅度就小，每年统一上调10%的机制不尽科学，不尽合理，不尽公平，甚至出现倒挂。激励机制弱化，导致企业职工不愿自动延长劳动力市场上的滞留时间，劳动供给难以增加，这就不利于增加老年收入，就不利于实行弹性退休制。这样，就会带来很多问题，比如，每年非正常退休人数较多，这样既不利于个人纵向收入烫平，也不利于增加制度激励因素。
第二，制度要适应人口的流动性，增加制度的便携性。在美国，不管在哪个州工作，可以自由流动，收你钱的地方政府是替联邦政府在收。而中国不是，你在北京打工，交钱是交到北京政府。当你到了上海打工，上海政府不承认你在北京交的钱。你再跑到深圳，也是相同的情况。总而言之，你是找谁要钱都比较困难，于是闹出来很多官司。最典型的官司发生在南京汽车制造厂，一位工程师从厂里下海到深圳打工若干年，最后在深圳退休。深圳说他领不了养老金，当地规定是必须连续工作十五年才能在这儿领养老金。于是他又回到南京，南京也说不行，根据当地的规定，他的条件必须到退休地领养老金。于是就引起了诉讼，从南京起诉到北京，从东城起诉到西城，从地方起诉到中央有关部门，成为一个典型案例。这是典型的制度碎片化带来的“便携性障碍”，由此导致的损失是“便携性损失”。2009年之前我们的制度还没有制定异地转移接续的规定，类似深圳等地区农民工每年春节出现大规模“退保”现象，“便携性损失”很大，甚至出现深圳搭着棚子挑灯夜战去退保排队的现象，那时，农民工退保只能带走个人账户8%的钱，单位缴纳的20%带不走，沉淀在当地政府统筹使用。实际上，单位缴纳的那20%也是属于农民工他个人的，，但当他转移退保之后，在异地打工时还需在参保，不尽他们的权益受到了侵害，而且还存在很多繁杂的手续，不利于人口流动，尽管2009年底出台了农民工异地转续的文件，在制度上讲根除了“便携性障碍”和“便携性损失”，但事实上，在农民工异地转续时，还是存在很多麻烦的，统筹层次不能提高，这个问题就会实实在在地存在着。当然，这与全国社保制度没有一个统一的IT平台也有很大关系，转续之后很多数据接口难以衔接，不能共享。
第三，制度的可持续性。我们地区之间的失衡情况非常严峻。全国32个统筹单位，31个省加上新疆建设兵团，有一半是当期收入不能抵上当期的养老金支付，于是就得有政府转移支付和财政补贴，还有一半的省是当期的收入大于支出，像广东，有3、4千亿元结余，还有那么5、6个省的累积结余超过了上千亿，这几个省份合在一起的余额就占了全国累计结余的一半以上。地区基金积累失衡与很多问题有关系，比如，与分灶吃饭的财税体制就有很大关系，在事权和财权不匹配的财政体制下，社保的统筹层次就难以提高，一方面，提高统筹层次会有财政危险，因为统筹层次提高后，一些地区就有趋向收入减少、收益人规模扩大的一个势头，这些地方政府可能也不那么卖力气了，总是盯着每年下指标，一旦统筹层次提高，责任上移，就没有责任心了，收入有可能减少，收益人有可能增加。收入趋小，支出趋大，是这个制度的地方主体有道德风险导致的。
另一方面，这个体制下，提高统筹层次将导致责任上移，提高到那个层次，责任就落实在哪个层次了，所以，那个层次的政府都不愿意承担这个责任，所以，任何“上一级”政府
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不愿意担这个责任，于是，它就有权以任何借口来拒绝提高统筹层次。省里可以拒绝地市级政府的提高统筹建议，地市级可以拒绝县市级的推诿，自然也不愿意承担这个责任，不愿意提高到它这个统筹层次，所以，这么多年来，原来是什么统筹层次，现在就基本还是什么统筹层次，尽管1991年就有文件要求提高统筹层次，但是，包括中央政府在内，事实上他们都不愿意成为最后的责任承担者，所以，就不愿意把统筹层次提高“我”这一级，这就是为什么二十多年没有提高统筹层次的根本原因。
统筹层次太低，各省之间的财务可持续性就必然存在天壤之别，这样，就必然存在规模巨大的转移支付，存在着宏观资金运用低效的现象，整体看，制度的 财务可持续性就必然存在很多“软肋”。
除了统筹层次太低的原因以外，导致财务可持续性比较差还有很多原因，例如，人口老龄化是一个原因，还有一个原因是由于第二支柱地区间发展和分布不平均导致的。我们出版的《中国养老金发展报告2012》编制了一个发展指数，对各省的财务可持续性做了比较。此外，关于可持续性可参考一个国际机构编制的可持续指数（见图3），在图中位置越靠上表示改革的紧迫性越强，排在第二位的是仅次于印度的中国，而在中国之后的第三位，则是希腊。由此可见，中国的财务可持续性存在的问题很多很多，其改革的紧迫性比希腊还要强。图3的横轴表示分值，分值越多代表改革紧迫性越强，中国将近七分，与希腊差不多，排在希腊下面的是泰国。
四、未来改革的出路
改革的出路便是今天我要讲的一个核心话题，但由于它比较负责，今天这里只能点到为止。它主要包括两个方面：
第一，我们的改革出路可以是参数式改革。这是做一些修修补补的改革，调整一些政策。当然，这些改革中，也存在一些关键性环节，比如提高统筹层次就是一个关键，在某种意义上说，统筹层次太低是目前派生很多困境的一个根源。当前所有的制度问题都在于统筹层次太低。提高统筹层次面临两个困难：一个是人为的，政府不愿意提高，因为提高到哪一层，哪一层的责任就会变大。另一个是道德风险导致制度逆向选择，最后导致制度失效。面对这两个困难，我觉得还是有办法的。提高统筹层次目前不在于缺乏步骤，也不在于认识是否到位，而在于决心。提高统筹层次是非常重要的一项改革，是新一届政府或者是下届政府改革的重要方向。
第二，对统账结合制度进行结构式改革，建立名义账户制。这就需要重新认识统帐结合制度，对统帐结合制度实施再改革。我主张走这条路，这是一个一劳永逸的改革路径，成本最小，收益最大。可以说，目前我们制度中存在的绝大部分问题都是统账结合制度结构带来的。从某种意义上说，统账结合已经走到了尽头，辽宁做实账户试点停滞或说流产就是一个标志性的事件。如果认为统帐结合已经走到头，我们讨论的问题就应该回到案头设计上来，应该重新制定改革方案。如果认为统帐结合还可以继续走下去，就应该明确下一步的改革方向。我觉得对提高统筹层次的第一个问题是有共识的，没有人认为提高统筹层次不好。但对于第二个问题，如何看待目前社会统筹和个人账户相结合这样一个制度存在争议，是关键所在。我认为统帐结合的制度应该改革，最佳的一个过渡性制度设计便是名义账户，就是NDC，目前包括瑞典等7个国家实行的就是这个制度，在我看来，这是目前能看得到的最好的过渡办法。
实行名义账户的好处很多：
第一个好处是可以避免天文数字的转型成本。现在空账就两万多亿，要是做实的话数据太大了。
第二个好处是一步就可以将统筹层次提高到全国水平，它可以跨越省级统筹而直接省级
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到全国水平，那时，不管是否愿意，全国统筹层次必将实现。
第三个好处是可以避开落后的投资体制，同时，对现存的庞大的基金规模可以进行有效的投资体制改革了，因为统筹层次提高之后，全国所有的累积基金余额都归集到中央政府手里了，可以对投资体制进行实质性改革了。统筹水平不能提高就不能改革投资体制。
第四个好处是可以实现我们当初的目标设计，就是加强多缴多得的作用和激励。名义帐户，就跟在银行存钱一样，多存多取，少存少取，你的本金加上利息就是你将来拿的钱，清清楚楚。
第五个好处是透明性和便携性都一次性地彻底解决了。参保人可以通过电话和上网在任何地点和任何时间获个人信息，向银行一样。农民工这个特殊的历史性群体可以再也不用为经常性的异地打工转移接续而苦恼了，便携性障碍在制度上全部得以根绝。
第六个好处是激励性比较好。这是一个根本性的改革，这个改革的巨大收益是难以想象的，它几乎解决了目前制度存在的所有痼疾，比如，
——由于多缴多得，现在交多少将来拿多少，非常透明，可一眼看到头，所以个人愿意多缴，愿意多工作。这就彻底解决了增加劳动供给的问题。
——进而解决了提高退休年龄的制度障碍和政治困境，那时，是否提高退休年龄，提高多少，在很大程度上就变成了一项个人决策了。至于在劳动力市场滞留多少年，是否提高退休年龄全在于个人决策。若家中有钱，你40岁就可以退休，家里没钱就多干几年，激励性比较好。
——彻底解决了制度收入效率问题，防止了缴费的道德风险问题。这是说，它能彻底解决个人缴费与未来权益的挂钩问题，这就是精算中性问题。现在大家都在逃避这个制度，但又不想丢掉这个制度。新农保有五个缴费档次，而85%的人交的都是最低缴费档次的100块钱，交300、400、500块钱的人很少很少，人人都承认制度激励不好是一个根本的原因，这就增加了制度收入，建立了制度增加收入的一个机制。
——制度的激励性能够让大家都参与进来是最好的，进而彻底解决了扩大覆盖面的问题，尤其流动性较强的农民工群体和城镇的灵活就业人口的参保积极性问题。那时，2.5亿的农民工就会自动加入进来，进而解决了这个最大的制度不公平问题。公平这个概念在不同的历史阶段有不同的含义。
我个人而言，我倾向于引入和建立NDC，这个结构上的调整太关键了，它可以解决目前几乎存在的所有困境。2008年我们这个团队曾做过一个制度设计，由于种种原因，这个东西最终还是放下了，但思路还是有的，原稿还是存在的。
作为一名职业研究者，我认为，改革的急迫性是有目共睹的。
今天就讲这些，谢谢大家！
长安讲坛：总第234期
时间：2013年4月18日
地点：清华经管学院伟伦楼报告厅
演讲人郑秉文：中国经济50人论坛特邀专家
演讲录像视频：http://finance.sina.com.cn/sinachanganforum/2013/103.html
演讲文字实录：http://finance.sina.com.cn/emba/news/20130617/160915814116.shtml
演讲情况介绍：http://www.50forum.org.cn/meeting.asp?MeetID=589#
http://www.cenet.org.cn/article.asp?articleid=69717