“非政府组织与美国对外关系” 研讨会综述
陶非奇
2012年11月17~18日，“非政府组织与美国对外关系”国际学术研讨会在浙江大学召开。本次会议由浙江大学世界历史研究所暨美国研究中心主办，与会者来自国务院新闻办公室、中共中央对外联络部、美国国务院、美国驻上海领事馆、中国社会科学院、上海美国问题研究所、北京大学、复旦大学、中国人民大学、浙江大学、南开大学、南京大学、外交学院、东北师范大学、美国卡托研究所、纽约大学等单位。
会议由浙江大学世界史所所长、美国研究中心主任刘国柱教授主持。浙江大学人文学院副院长吕一民教授、国务院新闻办公室机关党委常务副书记、中国人权发展基金会副理事长兼秘书长林伯承、美国国务卿负责高级顾问托米察·蒂尔曼（Tomicah Tillemann）、中共中央对外联络部当代世界研究中心副主任金鑫研究员分别致辞。与会者围绕美国非政府组织的发展概况和特点、与联邦政府的关系、在美国对外关系中的作用、存在的问题，以及如何提升软实力，推进中国公共和人文外交等问题进行了讨论。
（一）美国非政府组织的概况及其特点
卡托研究所高级研究员班多认为，美国的非政府组织数量之多、牵涉领域之广、参与人群阶层之宽，都使得美国国家政策的制定无法逾越这个群体。而且大部分的非政府组织很活跃，组织建设也较完善，为美国民众积极参与政治提供了一个沟通对话、增信释疑、平衡各方利益的渠道。
纽约大学教授古德丹（Dan Guttman）从全球合作的角度，积极评价了非政府组织在发出各种声音、维护公共利益、促进社会稳定等方面所做贡献。武汉大学教授潘迎春也认为，美国是世界上非政府组织最为发达的国家之一，各种类型的非政府组织在政治、经济舞台上十分活跃。不少非政府组织在国际政治领域也极为活跃，对美国外交政策的形成产生重要影响，成为美国外交战略中不可忽视的因素和力量。
中国社会科学院美国所副研究员何兴强认为，非政府组织不能代替政府的作用，但却经常能为政府之所不能为，它比政府的优越之处体现在：（1）公信力。美国非政府组织发展是源于美国古典自由主义的传统，主张“小政府、大社会”，从立国起便对政府权力严加限制，这是美国政治传统中的主流观念。因此，民间主导的慈善基金会、思想库等各种形式的非政府组织比政府有着更多的公信力，更容易得到认同；（2）专业性。非政府组织可以长期集中其大部分资金在一项工作上，而政府的决策受多方政治和利益的影响，非政府组织的针对性则要强得多，更具专业性；（3）创新性。非政府组织在实施项目时所受的限制较小，工作方式更为灵活，更容易采取创新的方式来推动相关政策。
（二）美国非政府组织与联邦政府的关系
古德丹教授指出，美国的非政府组织正式注册后可以得到政府的资金支持，并寻求联邦政府的免税地位。但大多数美国的非政府组织几乎没有得到政府的资助。为了保持自身决策的独立性，美国的非政府组织采用多渠道的资金来源和策略。20世纪中后期，由于第二次世界大战和冷战等原因，美国政府加大了支持智库以及其他非政府组织的力度。
东北师范大学教授董小川认为，美国政府对各类非政府组织的支持是这些组织存在与发展的主要动力，而非政府组织与政府的配合则是美国对外文化事务取得成就的重要因素。非政府组织与美国政府之间是相互支持、默契配合、互不干涉、追求共同目标的关系。
在美国，非政府组织只要遵守联邦税法和相关法规，便可以独立开展符合其宗旨和章程的活动，政府部门无权干涉。不过，中国社会科学院美国研究所研究员徐彤武分析指出，非政府组织除了依法接受联邦政府监管外，它们还会在接受政府资助、承担官方援外项目、配合外交工作、参与政策辩论、人员交叉任职五方面与联邦政府产生联系。
（三）非政府组织在美国对外关系中的地位和作用
卡托研究所的资深研究员班多认为，非政府组织影响美国的外交政策，然而很难准确地量化这种影响到底有多大。而且，美国的政治是分权制衡和复杂的，不同的群体在具体问题都可能存在分歧和各自立场，他们会通过不同的方式影响政治，并一定程度上影响美国的外交政策。
选举制度国际基金会欧亚区主任查德·威克瑞（Chad Vickery）则指出，非政府组织有三方面作用和角色，分别是合作者、工作者和贡献者。在政府的大型政策的推进中，非政府组织在私营企业和国家之间建立联系，为被帮助方提供量身定制的服务，给各方都带去便利和帮助。在全球化背景下，非政府组织在国际舞台上可以更好地符合全球标准，可以派出更多的专家推进全球理念，也能更好地得到被帮助方的信任。
中国社会科学院荣誉学部委员陶文钊教授以“新美国世纪计划”为例，说明思想库在冷战后的美国外交决策中的重要作用。他认为，伊拉克战争有着长达十余年的酝酿过程，而九一一也为新保守派智库“新美国世纪计划”进行战争动员带来了天赐良机。从提出理念、储备人才、帮助制订政策、制造舆论等方面来说，这个个案对于研究思想库在美国决策和政策实施中的作用具有典型意义。
东北师范大学张杨教授对美国非政府组织海外教育项目进行了分析。她认为：非政府组织不易引发外国民众对于美国“政府”援助的反感和质疑。由非政府组织出面提供的资金支持，是官方教育援助的有益补充。对内可以整合知识群体和教育资源，对外可以利用长期建立的“信任”关系，推进美国的海外教育项目广泛开展。
外交学院副教授左晓园以洛克菲勒基金会为例，说明洛克菲勒基金会通过资助研究、人员交叉任职等方式，影响了美国对拉美外交政策的制定，是美国在拉美实行公共外交的有利渠道。基金会凭借其非政府形象，替代政府在政治敏感地带开展工作，既实现了基金会的慈善目标，也传播了美国的价值观，体现了美国的软实力，契合了美国的国家利益。
（四）非政府组织存在的问题及其发展方向
北京大学国际关系学院余万里副教授以全国民主基金会为例，指出了非政府组织存在的局限性。首先，财政效率特别低。有研究发现，资金从全国民主基金会分配到四大研究所，再到华盛顿大大小小的基金会，层层削减，到达实际服务对象处数量非常少；其次，组织协调容易出现失控问题。在伊拉克甚至出现资金流入恐怖组织的现象，这与美国的国家利益是相悖的。
中国人民大学教授许海云在其《冷战时期的美国非政府组织及其政治属性分析》一文中指出，冷战时期美国的非政府组织存在双重政治属性。其一，国际性与本土性双重地位。许多非政府组织在职能上既追求全球公益目标，也不否定对美国自身利益的追逐；其二，疏远政治与贴近政治的双重性。美国的非政府组织都具有自身的公益或专属目标，一般选择远离政治、保持中立、独立发挥其社会职能。然而，受冷战思维的影响，美国的非政府组织无一例外都带有很强的政治倾向性。对于美国非政府组织的未来，许海云认为关键在于其能否实现社会转型，即在非政府组织所涉及的政治属性、综合职能、社会定位、运转空间、发展方向等方面实现全新转变，使非政府组织成为一种全能型的新型权力架构。如果美国非政府组织顺势而为，则完全有可能为其未来发展开辟一片新天地。
潘迎春教授分析了美国非政府组织在保护文化遗产、促进国际文化交流方面的作用。她指出，这类组织积极传递和宣传着国家的意识形态、文化传统、价值观念、制度模式、民族精神和国家形象，拓展着国家的“软实力”。但需警惕的是，一些机构以非政府组织的面目出现，却带有鲜明的政治目的，在国际交往中更具有隐蔽性和欺骗性，需要冷静、理智，富有智慧应对。
（五）对提升软实力，推进中国公共和人文外交的思考
广东外语外贸大学副教授胡文涛指出，文化外交是指政府或者非政府组织通过教育文化项目交流、人员往来、艺术表演与展示以及文化产品贸易等手段为促进国家与国家之间、人民与人民之间相互理解与信任，构建和提升本国国际形象与软实力的一种有效外交形式，是外交领域中继政治、经济之后的第三支柱。对于中国政府来说，建议要充分发挥民间力量为政府对外战略服务，充分利用基金会等非政府组织在国家文化外交中的参谋、智囊作用，鼓励这些组织进行理论研究、政策调研和国际交流，吸收学术力量为文化外交决策服务。
马来西亚孝恩文化基金会执行总裁王琛发指出，美国对东南亚宗教组织的公共外交活动有很多值得借鉴之处。美国的整个外交政策是基于“普世价值”理念的合作，在东南亚不只限于与政府打交道，也注重与民间非政府力量直接交往。
班多认为，非政府组织在中国的规模和地位都有所发展，它提供了一个独特的公民参与政治进程的形式。这些组织能容纳大量分散的人群，提供各种各样有效的手段来影响政策，可以作为推动中国发展的力量。中美非政府组织积极合作，可以促进两国人民更好地了解彼此。
湘潭大学副教授李开盛认为，非政府组织以公民社会为基础，它的资金来源、人才提供、组织运行、管理能力都需要公民社会的支持。中国需要意识到非政府组织在外交中具有的作用，加强公民社会建设。
浙江大学世界史研究所所长、美国研究中心主任刘国柱教授肯定了美国的一些非政府组织为促进我国的经济社会发展、加强中美文化交流做出的积极贡献。历史地考察了“全国民主基金会”的中国民主项目，对不同时期“全国民主基金会”对华工作的特点及其成因做了分析。他指出，美国的非政府组织应该在尊重中国国情、遵守中国法律的前提下，与我国的非政府组织开展全面务实的合作，为促进中国的民主法治以及公民社会建设做出贡献。
（本文责任编辑：张超）
