《美国研究》2012年第4期
第四点计划在伊朗：“示范”的背后
余功德
〔内容提要〕在冷战的遏制战略逻辑下，出于对快速发展的伊朗共产主义政党“图德党”的担忧，美国政府在伊朗实施了第四点计划。在计划的实际推行中，美国政府将“示范”这种独特的援助形式放在了重要位置，致力于推广一种以进步理念为核心的发展模式。这是因为美国政府意识到对抗共产主义是一种意识形态战，美国必须为伊朗民众提供一种新的、能替代共产主义思想的理念，才能消除“图德党”所秉持的共产主义理念在民众中的吸引力。美国在伊朗推行计划的结果表明，这种设想最终并没有达到预期的目标。
关键词：美国外交 第四点计划 伊朗 图德党 示范
1952年9月10日，美国派驻伊朗的第四点计划主管瓦内（William E. Warne）、伊朗健康部部长法曼（Saber Farmen Farmanian）与伊朗政府和第四点计划健康处的众官员一起，检阅了三辆“流动健康汽车”。这三辆汽车都配备了临床实验室设备，包括空调实验室、诊疗室、检查接种室。这些设备既先进又齐全，被认为是美国先进的医疗技术水平的体现。此外，每辆车还配备有一个医疗小分队，由美国派来的医生、护士、接生员、实验室监督员和助手、病历记录助手、司机各一名组成。这三个小分队将分别部署在伊朗的大不里士（Tabriz）、巴博勒萨尔（Babolsar）和德黑兰地区。在以后的数年时间内，他们将穿梭在这三个地区的广大农村，为农民提供健康检查、治疗、接种、公共健康教育，并最终发展成为一个覆盖全国的永久性的医疗中心。(注：“Point Four Health Units Reach Iran,” September 22, 1951, Department of State Bulletin, Vol. ⅩⅩⅦ, No. 691, p.452.)美国派驻伊朗的计划主管瓦内放弃了在华盛顿的优裕生活，于1951年来到伊朗。与众多的第四点计划的执行者一样，瓦内为杜鲁门总统在第二任就职演说中提出的第四点计划所鼓舞，认为这个计划代表了“最光明的理念”,(注： Niel M. Johnson, “Oral History Interview with William E. Warne,” May 21, 1988, available at: http://www.trumanlibrary.org/oralhist/warnewe.htm. )为伊朗人民打开了“一扇通向天堂的窗户”，“开启了进步之门”。(注： William E. Warne, Mission for Peace: Point 4 in Iran (Washington, D.C.: Ibex Pub, March 1, 1999), pp.170, 223.)
这种医疗小分队是美国派驻众多发展中国家的数百支技术小分队之中的几支，在发展中国家的农业、健康和教育领域，广泛地活跃着美国派出的此类组织。这是一种特殊的援助形式，被美国政府称之为“示范”（demonstration）。学术界对第四点计划的研究通常集中在美国政府的决策过程，较少关注第四点计划在实际中是如何推行的，它采取了哪些具体形式。(注：这方面的外文典型文献有David A. Baldwin, Economic Development and American Foreign Policy 1943~1962, (Chicago and London: the University of Chicago Press, 1966); Vernon W. Ruttan, United States Development Assistance Policy: the Domestic Politics of Foreign Economic Aid, (Baltimore and London: the Johns Hopkins University Press, 1996); Sergei Y. Shenin, The United States and the Third World: the Origins of the Postwar Relations and the Point Four Program (1949～1953) (Huntington, NY: Nova Science Publishers, Inc.2000). 中文典型文献有谢华：《冷战时期美国对第三世界国家经济外交研究（1947~1969）》（博士论文），陕西师范大学，2008年；张彩梅：《杜鲁门时期美国对外援助政策研究》（博士论文），南开大学，2002年。)在发展研究中，第四点计划标志着发展的起源，它所采取的诸如“示范”之类的具体形式是发达国家向发展中国家推行发展模式的典型做法，研究这些具体形式及其背后的战略因素是有价值的。本文采用历史学的研究方法，通过对20世纪40、50年代美国政府有关伊朗的外交文件、解密资料进行梳理，对美国政府采取“示范”的特殊形式及其背后的战略因素进行探讨。
伊朗所在的中东地区是美国战略遏制苏联及国际共产主义的重点地区之一。这不仅因为该地区有丰富的石油资源，更因为该地区是围堵苏联势力扩张的地缘战略要地。伊朗是美国推行第四点计划的一个重点国家，也是首批获得美国第四点计划援助的国家之一。
（一）美国对伊朗局势的评估
第二次世界大战导致的世界格局的一个重要变化，是老牌殖民主义国家逐渐丧失了其殖民地位。英国在伊朗的统治正是如此。虽然英国和苏联曾签订了在伊朗划分势力范围的协定，但日趋没落的英国显然无法维持在伊朗南部的优势地位，抗衡强大的苏联。随着第二次世界大战的结束，英国在伊朗的影响力迅速丧失。在这种背景下，美国遂趁虚而入，取而代之，并逐步走向对抗苏联的前台。
美苏在伊朗的地缘竞争是美国对苏冷战的一个重要因素。在美国遏制战略的轻重缓急安排中，欧洲无疑是战略重心，是美国地缘政治的首要考虑。杜鲁门政府启动了规模庞大的马歇尔计划，将恢复和重建欧洲置于美国对外援助的首要地位。中东地区亦是美国遏制苏联及国际共产主义扩张链条中的重要一环，其战略地位仅次于欧洲。1947年4月，美国三军联合战略调查委员会提交给联合参谋总部一份关于美国从国家安全角度提供外援的报告，该报告对中东地区给予了重要关注。三军联合战略调查委员会认为，“在意识形态战争中，对于美国战略具有第二位重要性的地区是中东，这不仅是因为该地区蕴藏着丰富的石油和加工设施，而且也因为它具有与我们的意识形态敌人直接接触的可能性。”(注：《三军联合战略调查委员会给联合参谋总部的报告：美国从国家安全角度出发向其他国家提供援助》( 1947年4月29日)，见刘同舜编：《“冷战”、“遏制”和大西洋联盟——1945～1950年美国战略决策资料选编》，上海·复旦大学出版社，1993年版，第78页。)
作为该地区最大的国家，伊朗由于所处的地缘战略位置和拥有对现代战争不可或缺的石油资源的丰富蕴藏，其重要地位自是不言而喻的。但当时美国军方认为，这些国家不能为美国提供“切实的军事援助”，故“直接援助这些国家被认为是无关紧要的”；不过，美国应对其提供优惠条件，促使其从美国购买必需品，同时为其提供军事援助和民用技术援助，以“使它们对美国保持诚意”。(注：《三军联合战略调查委员会给联合参谋总部的报告：美国从国家安全角度出发向其他国家提供援助》，第78页。)所以，伊朗尽管地缘位置重要，但大规模援助伊朗并不是美国当时的战略选择。随着冷战的升级，杜鲁门政府开始考虑给伊朗提供大规模援助，以保持对伊朗的控制。
在大规模援助西欧的同时，杜鲁门政府也一直密切关注伊朗的局势，并对之进行审慎的评估。在1948年美国中央情报局对伊朗局势的评估报告中，一个基本判断是伊朗的内部安全可以得到保持，伊朗政府将坚定地抵制苏联的压力。但报告同时也认为，伊朗政治不稳定在日益增长，令人失望的经济条件所带来的普遍不满仍在持续，特别是在北部与苏联接壤的阿塞拜疆地区。(注： “The Current Situation in Iran,” October 8, 1948, Digital National Security Archive (hereafter as DNSA), SE00044, p.1.)在政治上，伊朗议会（Majlis）陷入无休止的争吵与分裂之中，未能制定任何特别计划，国王巴列维只顾贪求更大的权力，更加剧了分裂和不稳定的局面；在经济领域，伊朗政府在民众广泛讨论的社会和经济改善计划的推行方面未能取得任何进展，也未能采取有效措施解决一些紧要问题，如失业、物价飞涨、贸易失衡、效率低下的政府管理等；在军事领域，伊朗总参谋部积极地与一些部族达成协议，驱逐分裂分子，在北部与苏联接壤的地区建立安全区，阻止苏联的进犯，但伊朗需要从美国购得大量的军事装备；在外交方面，中情局认为，苏联在寻求以一项争端为借口，借自我防卫之名直接干预伊朗事务。(注： “The Current Situation in Iran,” October 8, 1948, DNSA, SE00044, p.1.)对于未来形势的发展，中情局并不乐观。报告认为，尽管伊朗政府目前还在积极地抵制苏联的要求，但在苏联的强大压力下，伊朗有可能屈服；而伊朗是否屈服将取决于西方国家所能给予的支持和保护的程度。(注： “The Current Situation in Iran,” October 8, 1948, DNSA, SE00044, p.10.)
中情局认为，伊朗的局势在1949年出现了一些好转。在关于伊朗局势的报告中，中情局认为，伊朗的内部安全可以得到有效保证，伊朗政府开始推行七年计划，致力于大规模改善经济和社会条件。与此同时，伊朗军方仍在致力于将部落武装整合进政府的防卫框架之中，苏联的威胁和压力已经受到伊朗政府抵制。(注：“The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, p.1.)报告同时也认为，严重的经济问题仍在伊朗持续，主要是通货膨胀、粮食短缺、普遍较低的生活水平、低工资、长期失业等。报告据此指出，虽然严重的骚乱在伊朗并未发生，但这不过是民众以“斯多葛哲学”（Stoicism）的坚忍来接受罢了。这种形势对政府来说足够危险，想要让劳工安顿，伊朗政府必须为其提供就业机会。(注： “The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, pp.4～5.)关于伊朗与苏联的关系，报告认为双方依旧对立，但报告也延续了1948年对伊朗的预测，认为如果缺少来自英、美的足够支持，伊朗很可能转向中立，或者被迫向苏联妥协，与其达成对伊朗不利的协定。(注： “The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, p.9.)
（二）美国对伊战略目标的制定
综合这两年的情报分析可以看出，中情局对伊朗的一个基本判断是，美国需要向伊朗提供援助，以助其改善经济、社会、军备等方面的条件，保持政治、社会稳定，抵制苏联的控制企图。也就是说，在中情局看来，伊朗的稳定实际上是一种脆弱的稳定，美、英如果不继续给予强大的援助，伊朗很可能屈服于苏联的压力，为苏联所控制，从而改变其亲西方的立场。基于这种判断，美国政府考虑对伊朗实施综合性的援助计划。
确定美国在伊朗的外交与政治目标，是决定美国政府对伊援助规模、形式以及持续时间的前提。尽管杜鲁门政府笼统地提出了对中东的战略目标，但这还不够，在涉及具体的国家时，还需要细化。1950年，美国国务院需要对下一财政年度的援助计划提出报告，在考虑1951财政年度美国给予伊朗援助的问题时，美国国务院明确提出了这一援助的主要外交和政治目标。美国政府首先以“多米诺骨牌效应”的思维来看待伊朗问题：“从政治上来说，伊朗对美国在冷战中的安全具有极端的重要性。伊朗落入苏联之手对美国其他友好国家的士气将产生巨大影响，并很可能导致绝大多数中东国家落入共产主义的掌控之中。这种可能性对任何熟悉该地区及其资源的战略与政治重要性的人来说，都是一目了然的。”(注：“Paper Prepared in the Bureau of Near Eastern, South Asian, and African Affairs,”Foreign Relations of the United States, 1950 (hereafter as FRUS, 1950), Vol. Ⅴ, pp.465~466.)
而在美国政府看来，苏联恰恰有完全控制伊朗的意图：“苏联在伊朗的政策目标是以苏联的傀儡政权取代伊朗政府，以图实现政治、经济和军事上对伊朗的完全控制，并将伊朗领土的大部分强制性地并入苏联。”(注：“Paper Prepared in the Bureau of Near Eastern, South Asian, and African Affairs,” FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.466.)
基于这种看法，美国政府确立了美国对伊朗的基本战略目标：“美国对伊朗政策的首要目标是阻止伊朗为苏俄所控制，并加强其亲西方倾向。我们的政策首要强调的是促进伊朗经济和社会方面的发展，以加强其抵抗共产主义的能力。”(注：“Paper Prepared in the Bureau of Near Eastern, South Asian, and African Affairs,” FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.465.)
因此，美国要向伊朗提供军事、经济等方面的援助，具体来说，提供第四点计划、《史密斯－蒙特法案》和富布赖特计划下的技术援助；提供军事援助，以增强伊朗的自信和抵抗苏联的实力；提供外交支持——主要通过联合国机制来进行。(注：“Paper Prepared in the Bureau of Near Eastern, South Asian, and African Affairs,” FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.465.)这是美国为伊朗设计的综合性的援助计划。
在杜鲁门政府所设计的遏制战略中，对苏联行为的一个基本判断是，苏联及其主导的国际共产主义具有扩张和追求势力范围的本能，其最终目的是控制整个世界；而世界上一切虚弱的地方都有可能为苏联及国际共产主义所利用，以实现其目的。杜鲁门政府有关伊朗虚弱的政治和经济形势容易招致苏联控制、苏联最终要将伊朗纳入其势力范围的判断，与其遏制战略的基本逻辑是一致的。因此，美国在伊朗推行的第四点计划就成为其遏制苏联的全球战略的一个有机组成部分。
尽管从战略上来说，第四点计划对抗苏联的目的已经很清楚，但与其他援助不同的是，第四点计划注重知识与技术传播的特殊形式有其明确的针对性。它所针对的是伊朗极端贫困、脆弱的社会经济条件所导致的伊朗人民对苏联式革命的向往。按照杜鲁门政府的看法，这是思想领域的斗争，不是借助军事手段所能解决的，只能通过有针对性的意识形态斗争才能取胜。第四点计划就是这种意识形态战的具体体现，这与杜鲁门政府对伊朗共产党——“图德党”的认识分不开。
信奉共产主义思想的“图德党”，被美国政府看作是苏联势力的代理人。美国在伊朗推行第四点计划，旨在消除“图德党”及其意识形态在伊朗人民中的吸引力。
（一）美国政府对“图德党”的基本定位
“图德党”（The Tudeh Party）即伊朗人民党，是1920年代在伊朗北部地区创建的共产主义组织。早期“图德党”发展缓慢，直到20年代结束时，只有2000名党员。在第二次世界大战期间，该组织的影响力迅速扩大，到1942年已经在国会拥有了8个席位。(注：“The Nucleus of the Tudeh Party,” January 1, 1951, DNSA, JR00229, pp.33～34.)“图德党”的章程规定，该党由工人、农民、店员、爱好自由的启蒙人士（即知识分子）和手工业者等受压迫阶级的成员组成，追求伊朗的独立与完整，并坚决反对施加于伊朗的任何形式的殖民政策。在1949年前后，其成员大概有2.5万人，以工厂、铁路劳工为主，另有部分农民、工匠、运输工人（汽车、出租车司机等）等。(注： “The Tudeh Party: Vehicle of Communism in Iran,” July 18, 1949, DNSA, SE00072, pp.15～20.)根据美国中央情报局的资料，“图德党”主要活动于伊朗北部的大不里士、阿塞拜疆、德黑兰一带，其正式成员不超过2000人。中情局认为，在德黑兰活动的“图德党”地下组织受大不里士的“图德党”组织的领导，而大不里士的组织又与苏联驻当地的情报中心（Soviet Information Center）有密切联系。(注： “Tudeh Party Leaders,” June 24, 1950, DNSA, IR00216, pp.95～96.)
“图德党”在伊朗民众中拥有很强的号召力。中情局认为，自从国王礼萨（Reza Shah）独裁统治崩溃之后，伊朗的许多政党都成了著名人士之间维持联系的松散的团体，而“图德党”独不然，它是唯一有着相当程度的“真正大众支持”的政治团体。(注：“Tudeh Party Leaders,” June 24, 1950, DNSA, IR00216, pp.95～96.)1943年5月，一些“图德党”领导人创建了独立的工会组织——贸易联盟中央联合会（Central United Council of Trade Unions, CUTCU）。据中情局估计，该组织在章程上和“图德党”几乎一样，二者就是一个组织。在组织劳工和政治抗议方面，双方密切合作，尤其在伊斯法罕（Isfahan）的纺织工厂、英伊石油公司和伊朗国家铁路系统中，该组织成功吸收了大量的工人。在其顶峰时期，贸易联盟中央联合会有186个附属组织，大约20万成员。(注： “Tudeh Party Leaders,” June 24, 1950, DNSA, IR00216, pp.10～11.)借助该工会组织，“图德党”发展了大量党员，最高峰时达到7万名。
另外，该党与苏联及其主导的国际共产主义之间亦有着紧密联系。尽管“图德党”声称该党只是伊朗土生土长的具有马克思主义倾向的改革者，但中情局坚定地认为，该党就是伊朗的共产党。理由是，它不但宣传共产主义路线，而且致力于增进苏联的利益，按照民主集中制进行组织，从一开始就由苏联训练的煽动者和马克思主义知识分子主导。中情局由此断定，如同各地公开活动的共产主义政党一样，“图德党”与苏联之间亦存在直接的指挥、联络关系。(注：“The Tudeh Party: Vehicle of Communism in Iran,” July 18, 1949, DNSA, SE00072, p.1.)换言之，在中情局看来，“图德党”是苏联及其共产国际在伊朗的工具。
中情局如此重视“图德党”，一方面因为该党与苏联之间的这种密切联系，另一方面则因为该党在伊朗人民中所拥有的强大号召力。“‘图德党’之所以重要，不仅因为该党与苏联的联系使其在逻辑上成为一个苏联可以藉此干涉伊朗内部事务的卖国政府的核心，而且因为该党通过推动伊朗人民摆脱政治上的冷漠状态而获得了领先优势。”(注：“The Tudeh Party: Vehicle of Communism in Iran,” July 18, 1949, DNSA, SE00072, p.1.)
在伊朗民众中有动员能力，说明该党有能力制造动荡政局，甚至发动革命；而该党受苏联遥控，则有可能造成该党将伊朗拱手送给苏联，进而破坏美国等西方国家利益的局面。杜鲁门政府正是基于这两种考虑来看待“图德党”对美国利益所造成的威胁的。事实上，冷战开始后，杜鲁门政府一直对“图德党”的活动进行评估和监控，并在积极思索应对之策。
在1948年有关伊朗局势的报告中，中情局虽然认为伊朗的内部安全尚可保证，但强调“图德党”对伊朗政权的威胁：“对政府权力的一个更加难以捉摸的威胁来自‘图德党’。该党在产业工人和下层阶级中拥有广泛的吸引力。尽管该党在议会中没有官方代表，并且仅为极少的代表所支持，但它仍是伊朗国内直接得到人民支持的唯一政治组织。”(注：“The Current Situation in Iran,” October 8, 1948, DNSA, SE00044, p.4.)
中情局认为，伊朗其他政党多由大地主、部族领袖和贵族们控制，他们运用其在地方上享有的特权获得选民的支持，而“图德党”则不然。它是靠在人民中的吸引力而存在的。尽管1947年“图德党”在势力和声誉上遭遇了严重的挫败，但它在1948年又通过广泛的招募和建立秘密组织而很快得以恢复元气。另外，“图德党”组织体系严密，各省的组织体系及城市的委员会由一个更大的全国委员会来领导，并有数量众多的附属组织，这使得该党成为伊朗最有组织性的政党。(注：“The Current Situation in Iran,” October 8, 1948, DNSA, SE00044, p.4.)这种严密的组织体系也使得“图德党”比伊朗其他政党更有战斗力。
报告也强调了“图德党”与苏联的关系。报告认为，“图德党”的新闻宣传基本上由苏联在伊朗的广播定调，该党领导人与苏联驻德黑兰的大使馆联系密切。 “图德党”从苏联训练有素的共产主义组织者那里接受建议和指示，并从苏联领取活动经费，这是毫无疑问的。由于1949年伊朗要举行第14届议会选举，中情局推断，“图德党”将借助苏联对伊朗的压力，通过在劳工中制造动乱和破坏社区秩序，来壮大自己的声势。(注：“The Current Situation in Iran,” October 8, 1948, DNSA, SE00044, p.4.)而苏联在伊朗的活动则致力于“根除，至少是最大限度地削弱”(注： “The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, p.6.)美国的影响力。“图德党”的活动显然是苏联阴谋的一个组成部分。
1949年2月，“图德党”发动了对伊朗国王的暗杀行动，伊朗政府遂宣布该党为非法，并逮捕了该党数百名关键成员，但该党近20位高级领导人得以逃脱，其中一些据称躲到了苏联大使馆。(注：“The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, p.3.)虽然“图德党”及其领导的工会活动被迫转入地下，但这并不意味着“图德党”的力量已经式微。相反，由于伊朗的经济、社会形势持续恶化，人民生活水平长期难有起色，中情局评估认为，“‘图德党’的政纲仍然对伊朗的工人们具有吸引力，未来该党在伊朗的劳工阶层中将仍是一支力量”。(注： “The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, p.5.)只要伊朗政府在采取行动改善人民生活水平方面延宕拖沓，“仍然势力强大的‘图德党’和其他叛乱分子会再一次获得力量。他们将找到适合其行动的一片沃土，在这片沃土上，尤其是在失业严重的工业地区以及北部的阿塞拜疆地区，他们可以搅起普通民众的不满情绪。长期以来，这些地区的人民一直对中央政府心怀有不满”。(注： “The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, p.9.)
另外，苏联将保持对“图德党”及其他叛乱分子的支持，以削弱伊朗政府，并在伊朗的库尔德人中煽动民族主义，在北部阿塞拜疆地区鼓动分离主义，而其“当前的一个主要目标仍将是根除美国在伊朗的影响力，并重建苏联在伊朗北部地区至高无上的统治”。(注：“The Current Situation in Iran,” June 27, 1949, DNSA, SE00071, p.9.)阿塞拜疆地区占有伊朗1/5的人口，是伊朗的主要粮食生产区。如果该地区为苏联所控制，将极大地威胁伊朗作为一个独立国家的存在。这意味着美国及其他西方国家在地缘上将失去伊朗这样一个有利于围堵苏联及其主导的国际共产主义的战略地区，这是杜鲁门政府所不愿看到的。
然而，这种挑战又不是单纯的军事挑战，不是杜鲁门政府运用军事对抗手段能够解决的。美国必须保持对苏联的武力遏制，并向伊朗政府提供军援，这是伊朗政府能够存在的基础。应对这种挑战的关键是让伊朗人民不去追随“图德党”及其他叛乱分子，从而巩固伊朗的亲西方政权。这是民心之争。持续恶化的经济、社会条件，事实上为伊朗受压迫阶级信奉“图德党”及其他力量的革命主张提供了肥沃的土壤。要想有效地根除“图德党”及其他叛乱分子的革命运动，就必须着手迅速改善伊朗的经济社会条件，提高人民的生活水平。美国对伊朗实施的第四点计划，就是在这种背景下提出来的。
（二）在伊朗开展第四点计划
早在1949年11月，杜鲁门在妇女国家民主俱乐部（Women's National Democratic Club）的演讲中提到，要开发两河流域，使之再一次成为“伊甸园”。(注：“The Department of State to the Iranian Embassy,” FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.456.)这是杜鲁门关于在中东地区推行第四点计划的重要意见表述。1950年初，国务院近东、南亚和非洲事务助理国务卿麦基（George C. McGhee）起草了国务院给美国驻伊大使馆的文件。文件中，国务院就美国政府拟对伊开展援助的情况向大使馆下达了指示，明确提到国务院一直考虑在伊朗实施技术援助的可能性，其中包括何时实施，是否由伊朗政府提出请求，以及援助是通过第四点计划还是通过其他机制来进行。国务院告知大使馆，尽管第四点计划的具体方案还在等待国会的批准，在此之前无法采取具体的行动，但是政府相关部门已经研究了向伊朗提供技术援助的最佳途径。如果伊朗提出请求，可以告知伊政府，美国可能通过《史密斯－蒙特法案》（Smith-Mundt Act）的授权提供技术援助，作为小规模的前期工作。国务院指示大使馆就此进行讨论，但是须把握原则，即伊朗可能从美国获得的任何技术援助均要与从其他西方国家和国际组织获得的援助相互协同，且伊朗政府需要建立相关的机构，以配合计划的开展。国务院关于第四点计划的意见是，美国应基于伊朗政府已经开展的七年计划，提供相应的技术援助，予以配合。国务院要求大使馆就此方针拿出意见，尽快上报。(注： “The Department of State to the Iranian Embassy,” FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, pp.455～457.)这显示出美国国务院开始筹备在伊朗开展第四点计划的前期工作。
随后美国驻伊大使韦利（John C. Wiley）就此与伊朗国王会谈，但伊朗国王对美国提供经济发展援助的兴趣明显没有对军事援助的兴趣大。伊朗国王以土耳其为例，认为美国为土耳其提供了大量的军援，却未给伊朗提供多少，这是不公平的。但美国国务院的意见是，美国更关心伊朗的经济发展，而不是将重中之重放在伊朗的军事上。(注：“The Ambassador in Iran (Wiley) to the Secretary of State,” January 30, 1950, FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.458.)究其原由，是因为国务院认为此时伊朗尚未面临土耳其所面临的军事威胁，而伊朗国王的目标只是为了一味地增加军备，从而建立确保其统治地位的内部秩序。(注： “The Ambassador in Iran (Wiley) to the Secretary of State,” January 30, 1950, FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.463.)
伊朗国王的意见并不能左右美国政府的政策。到4月份，伊朗局势日益恶化，美国国务院普遍认为伊朗遇到了危机。此时在伊朗国内，经济萧条已经造成了实质性损害，导致失业加剧，商业破产，并在某些地区造成了饥荒。“图德党”凭借其良好的组织能力和充足的资金来源，向伊朗人民广泛渗透，其影响力正在惊人地增长；政府领导人无组织性，自行其是，不能为应对这种状况提供有效的计划。(注：“Memorandum by the Assistant Secretary of State for Near Eastern, South Asian, and African Affairs (McGhee) to the Secretary of State,” April 25, 1950，FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.522.)鉴于这三项因素，美国国务院对伊朗的前景做出了非常悲观的估计，认为伊朗局势的崩溃可能为期不远，而苏联在伊朗危机的时候仍然施加压力和威胁，其目的无非是让伊朗进一步虚弱、崩溃，从而坐收渔利。因此，美国国务院认为，为了“在经济战线采取有效的治疗行动”，第四点计划必须立即启动，“一旦第四点计划确定下来，美国应立即招募一支技术援助代表团。该代表团应集中于一个或两个援助领域，如公共健康和道路修筑。对援助项目应予以适当的宣传，使其尽可能早些在伊朗得以实施。国务院应当就所需行动做出决定。”(注： “Paper Prepared in the Department of State,” FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, pp.509～519.)
这是国务院内部会议上讨论的内容。此时，伊朗政府已经多次向美国提出了要求，希望美国提供经济和财政援助，但美国以伊朗的汇率形势不好且缺乏解决该问题的经济发展方面的进步为由，予以拒绝。面临危机的形势，麦基向国务院建议向伊朗提供一揽子援助，其中就包括尽快派遣第四点计划性质的代表团。(注：“Memorandum by the Assistant Secretary of State for Near Eastern, South Asian, and African Affairs (McGhee) to the Secretary of State,” April 25, 1950，FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, pp.523～524.)可见，在国务院看来，第四点计划在伊朗的启动已是迫在眉睫，只待国会批准该项计划，国务院会立即将之付诸实施。
1950年6月，美国国会通过《国际开发法案》，第四点计划获得立法授权。9月份，经双方商定，伊朗向美国政府提交了要求提供援助的申请，随后美国政府予以批准，与伊朗的双边计划得以执行。这笔援助是由美国进出口银行提供的约2500万美元的信贷，其具体项目包括两大部分：⑴公路建设工程，共计600万美元，其中500万美元用于道路建设，100万美元用于美国公路管理局提供的监管和培训服务；⑵农业发展项目，包括为加强地下水利用而提供的设备和服务、农业机械的引进和示范，以及农产品的储藏、处理和包装设备等三个主要部分，共计近1900万美元。(注：“The Ambassador in Iran (Grady) to the Acting Secretary of State,” September 17, 1950, FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, pp.589～590.)此外，美国政府在第一财政年度拨款50万美元，在伊朗部分省份建设健康、教育示范中心，伊朗政府负责提供人力、土地、住房等方面的协助；成立负责该项目的伊朗－美国乡村改良联合委员会（Iranian-U.S. Joint Commission for Rural Improvement），共设七位代表，其中四位来自伊朗政府，三位来自美国，主席由伊朗人担任；项目的重点放在乡村健康、农业和教育领域。(注： “Point 4 Project in Iran Announced,” October 30, 1950, Department of State Bulletin, p.703.)这表明美国向伊朗提供的第四点计划项目正式步入实施阶段。
1951年的《共同安全法案》是冷战升级的产物，其主旨是美国政府须采取更大的努力去遏制苏联及其主导的国际共产主义，其中对于第四点计划，法案要求予以扩展。该法案通过后，为适应第四点计划扩展的需求，技术合作署对第四点计划的管理体制进行了改组，加强了控制，伊朗由该署下面的近东和非洲计划主管负责。同时，美国政府与伊朗订立了综合性的第四点计划协定，这使得在伊朗实施的第四点计划在范围上得到扩大，在管理上更为规范和集中。
这个协定是由美国国务院与伊朗政府于1952年4月订立的，其目的是将美国在伊推行的第四点计划予以扩展。该协定由三个项目协议组成：（1）农业项目，涉及农业专家服务团、牲畜改良、土壤和水资源保持、农作物改良等；（2）公共健康项目，包括在伊朗健康部下建立卫生工程处和公共健康教育处，改善卫生条件，为妇女和儿童提供医保；（3）教育项目，包括改善乡村教育设施，建立示范性学校，对乡村教师进行培训。作为这个计划的一部分，伊朗可向美国派遣学生接受相关培训，美国为此专门提供了100万美元。该协议启动的第一年，美国政府提供了1100万美元；到下一财政年度，迅速增加到2345万美元。(注：“Point Four Agreements Concluded with Iran,” April 15, 1952, Department of State Bulletin.)与之前的计划相比，这个协定显然在具体的项目上更为细化，美国政府在资金的投入上也有了很大提高。协定订立之后，伊朗的摩萨台（Muhammad Mosadeq）政府立即任命了伊朗方面的四人委员会——包括健康部长、教育部长、农业部长和一个项目主管，与美国官员一道推行此计划。(注： “Expansion of Point Four Activities in Africa and Near East,” January 21, 1952, Department of State Bulletin, Vol. ⅩⅩⅥ, No. 658, p.217.)此后，第四点计划在伊朗稳步开展起来。
在杜鲁门政府的政策制定者们看来，在经济发展的诸要素中，“不发达（underdeveloped）国家和地区”在人力资源、自然资源上都很丰富，所缺的不过是掌握现代生产技术和知识的劳动力而已，只要具备了这一点，再加上自己的资本积累和少量外援，这些地区丰富的自然资源就可以得到开发，从而创造出更多的物资和产品。按照杜鲁门的话，“第四点计划主要是一场技术革命。这些不发达国家之前为19世纪、20世纪的技术发展所遗忘，现在要迎头赶上。”(注：Document 105, in Dennis Merril ed., Documentary History of the Truman Presidency (DHTP), Vol. 27, “The Point Four Program: Reaching out to Help the Less Developed Countries” (Bethesda, MD: University Publications of America, 1999), April 9, 1952, p.821.)
如何实现技术革命？答案是教育。第四点计划在很大程度上是一个教育计划，即通过美国技术和知识的传播，使“不发达国家和地区”的人民掌握扩大生产能力的技能，并接受美国式的进步观念，这样，他们自身的生活水平就可以得到提高。也因此，他们就不会再去相信苏联及其主导的国际共产主义所宣传的“歪理邪说”，美国开展第四点计划的目的也就实现了。那么，如何实现美国知识和技术的传播？根据早期美洲事务协会（IIAA）在拉美的经验，美国政府认为“示范”是最为方便、节省和有效的途径。
（一）建设试点工程
早在第四点计划之前，美洲事务协会在拉美就进行了很多试点，其目的是通过亲身示范，让发展中国家的民众学会相应的技术、知识，并体验到这种技术和知识所带来的好处。杜鲁门政府将这种做法纳入第四点计划中，投入了大量资金，在受援国建设试点工程。在第四点计划总的资金分配中，美国在双边计划中更注重建设试点工程，同时借助联合国推行的多边途径，注重为发展中国家制定经济规划。后者由于只支付雇佣专家的费用，因而与前者相较在资金花费上要少得多。(注：L.K. Hyde Jr., The United States and the United Nations, Promoting the Public Welfare: Examples of American Cooperation, 1945～1955(New York: Manhattan Publishing Company, 1960), p.123.)
美国在伊朗的双边计划伊始，一个重要内容就是建设试点工程。计划刚启动时，美国政府决定拨款50万美元用于在伊朗地方上建设两家示范中心。该中心既作为示范的地方，也作为培训伊朗民众的场所。在示范中心，一些侧重于实际运用的项目作为样本被展示，以改善居民的生活条件和提高生产率。一些伊朗的教师和行动者来此接受培训，然后到一些村庄，将在中心所学的现代技术和知识传授给当地的居民。比如，在一个健康中心，一般的培训项目包括以下几项内容：在职护士培训；临床医生培训；卫生方面的助手培训，主要培训负责村庄的公共健康、水处理、滴滴涕喷洒、浴室建设等事务的人员；健康访问员培训，主要讲授访问员如何在村庄巡回传授卫生保健方面的做法。(注：“Point Four Health Units Reach Iran,” September 22, 1951, Department of State Bulletin, Vol. ⅩⅩⅦ, No. 691, p.452.)
在先期建设两个示范中心之后，杜鲁门政府计划到1952年上半年，共在伊朗建设10个诸如此类的试点。结果，该计划提前完成，到1952年初，10个试点均已建设完毕。(注：“Expansion of Point Four Activities in Africa and Near East,” January 21, 1952, Department of State Bulletin, Vol. ⅩⅩⅥ, No. 658, p.217.)
杜鲁门政府将这种援助方式看作是经济发展的基础：“每一个示范区域都是一个节点。由此出发，提高食物产量、减少疾病、提升教育水平及其他方面可以改善人们生活条件的技巧，将被逐渐传遍伊朗的各个村庄。这些活动对于伊朗整体的经济发展来说是必不可少的。”(注：“Point 4 Project in Iran Announced,” October 30, 1950, Department of State Bulletin, p.703.)
（二）美国专家的角色
示范是通过美国派驻的专家和技术官员进行的。杜鲁门政府在第四点计划的落实方面，特别强调要以村作为基本单位。美国派出的技术专家和项目官员要最大限度地接触发展中国家村级的底层人民，与其一起工作，改变其命运，影响其观念，这即是所谓“人民对人民”（people to people）的方式。在这种方式下，作为现代技术与知识的拥有者，专家们一方面担负着向发展中国家的人民传道授业的任务，另一方面，他们也是美国国家形象的代表，担负着在发展中国家人民中传播美国的善意、改善美国形象的光荣使命。
专家们是现代技术和知识的代言人。就第四点计划而言，专家们多具有农业、教育和医疗卫生领域的专业知识，因为第四点计划援助的重点是“不发达国家和地区”的农业、健康和教育领域。美国驻伊大使就曾建议国务院加大技术和知识在伊朗人民中传播的力度：“曾有人认为任何援助项目都是以资本投资为主的，但我们必须把重点放在培训伊朗人民掌握力学、现代农业、预防医学及其他领域的知识上。如果伊朗想摆脱半封建状态，那么这些知识就必须得到传播。”(注：“The Ambassador in Iran (Grady) to the Secretary of State,” October 12, 1950, FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.607.)
第四点计划的专家团一般由农业、教育、医疗卫生方面的专家各一人，外加一位文书和一位熟悉情况的当地人组成。他们的任务是深入受援国的村民中间，向其展示现代技术与知识的好处，并与村民一起工作，从而改善民众的生活，使其对未来满怀希望。
尽管这些专家们各有专长，但在派出之前均要接受3～4周左右的培训。培训内容涉及派驻目的地的语言、风俗等内容，以使专家们能更好更快地与当地居民打成一片，迅速融入当地社会。除此之外，一个重要的培训内容是把握美国政府制定第四点计划的基本原则，这些基本原则是美国外交目标的体现，包括：（1）先做重要的事情。“不发达国家”的基本问题是饥饿、疾病和无知，第四点计划必须首先集中处理这些问题；（2）教育和展示。第四点计划基本上是一个教育计划，而不是“大规模赠予”的计划，包括教育、培训、示范；（3）草根计划。为使第四点计划获得成功，必须深入到人民之中，从为人民工作起步，针对其需要帮助他们，一步一个脚印；（4）合作是必要的。第四点计划不是慈善，也不仅仅是一个美国的计划，而是一个联合的事业；（5）只有接到请求才开展行动。除非接到请求，第四点计划不会给予任何援助，当事国政府的要求应落实在由双方外长签署的计划协定中，具体的项目协定则应由其农业部、健康部等签订；（6）与联合国合作。应避免与联合国在援助活动中发生竞争和重复建设，与之进行全面的合作，充分交换信息。(注：Jonathan B. Bingham, Shirt-Sleeve Diplomacy—Point 4 in Action (New York: The John Day Company, 1954), pp.28～29.)
这些专家们不仅是将进步观念传递给发展中国家普通大众的使者，而且是美国政府在发展中国家人民中赢得民心的重要载体。正因为如此，对专家的挑选是非常严格的。除了相应的专业知识外，专家们还必须对美国保持忠诚，言行要与美国的外交政策合拍。所有的专家被选中后，都要接受联邦调查局的审查，通常为期三个月。(注：“The Acting Secretary of State to Certain Diplomatic and Consular Offices,” September 12, 1950, FRUS, 1950, Vol.Ⅰ, p.866.)
到1952年初，美国在伊朗的各类专家和项目管理人员已经达到62人，这些人散布在各个示范中心，在受援国政府的配合下，直接在基层开展工作。(注：“Expansion of Point Four Activities in Africa and Near East,” January 21, 1952, Department of State Bulletin, Vol. ⅩⅩⅥ, No. 658, p.218.)
对美国政府而言，这是一种新型外交。曾担任技术合作署署长的宾厄姆（Jonathan B. Bingham）所称的“短袖外交”，就是指美国派出的第四点计划的专家们挽着袖子与发展中国家的民众一起工作的情形。(注：Jonathan B. Bingham, Shirt-Sleeve Diplomacy—Point 4 in Action, pp.3～8.)美国政府认为，通过这种方式，进步观念可以为发展中国家的普通大众所接受，共产主义的意识形态宣传就没有了用武之地，美国在伊朗抵制共产主义的目的也就达到了。美国驻伊大使对此做了很好的总结：“从长远来看，我们必须帮助伊朗改善其生产设施，提高其生活水平，这样，共产主义的花言巧语和伊朗内部的虚弱将不会致其落入苏联的势力范围。”(注：“The Ambassador in Iran (Grady) to the Secretary of State,” October 12, 1950, FRUS, 1950, Vol.Ⅴ, p.607.)
伊朗在美国对苏“遏制”战略中的地位，以及美国对伊朗共产主义组织“图德党”发展形势的评估，促使美国决定在伊朗开展第四点计划。
第四点计划名义上是一个合作计划，实际上是在落实美国政府将受援国的经济政策引导到美国政府所倡导的经济发展道路上来的政策。作为前殖民地，受援国政府一般与前殖民国家有着千丝万缕的联系，并依赖美国的支持(如伊朗国王巴列维)，他们对共产主义势力的仇视使其与美国政府拥有共同的利益。因此，受援国对于美国提供的第四点计划的援助一般来说是欢迎的，尽管它们更愿意获得资金、物资等方面的大规模援助，而不是接受美国的技术专家。
美国政府在这种双边援助中尤其注重试点工程和美国专家的示范作用。通过这样一种方式，美国政府希望其设计的发展道路能够为发展中国家所接受，从而使其稳定局势，人心得以收拢，最终获得对共产主义的“免疫力”。
第四点计划在伊朗的命运是显而易见的。从政策层面上来说，该计划受制于美国党派政治的相互攻讦与内斗。作为带有浓重理想主义色彩的改良方案，第四点计划在美国民众和民主党中颇受欢迎，杜鲁门总统甚至称之为他任内“最具前途的”外交政策。但在美国的两党政治下，这个计划被贴上了民主党“在全世界做圣诞老人”的标签，加之伊朗无法提供配套资金，所有援助费用都需由美国提供，这令共和党人难以接受。所以，1954年艾森豪威尔上台并采取压缩政府开支的政策后，第四点计划就首当其冲，受到影响。该计划的经费遭到削减，领导机构被合并，只能依靠国际组织和非政府组织去实施。(注：Sergei Y. Shenin, The United States and the Third World: the Origins of the Postwar Relations and the Point Four Program (1949～1953) (Huntington, NY: Nova Science Publishers, Inc.2000), pp.103～106.)从计划的实际执行层面上来说，作为一种改良方案，第四点计划的开展要依靠伊朗国王巴列维等所谓精英势力的支持，并不触动伊朗既有的权力和利益结构。因此，当有美国国会议员在听证会上提出改善当地的劳资关系和工作条件时，宾厄姆明确予以拒绝，理由是这么做会损害美国与当地精英阶层的关系，激起当地民族主义情绪的增长。(注： Sergei Y. Shenin, The United States and the Third World, p.105.)总的来说，一方面，由于美国的党派政治，第四点计划的长期性难以维系——而第四点计划的性质恰恰决定了它不是一个在短期内能取得“示范”效应的计划；另一方面，与伊朗精英阶层结盟，引发伊朗民众反美情绪。在这种情况下，第四点计划的“示范”效应在伊朗收效甚微也就不足为奇了。1979年，霍梅尼革命宣告了美国长期扶持的巴列维政权的倒台，新政权成为一股反美的力量。第四点计划并没有如设计者所设想的那样争取到伊朗的“民心”，这是对第四点计划在伊朗长期效果的最好注脚。
余功德：中国社会科学院亚太与全球战略研究院博士后
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