《美国研究》2012年第4期
2012年美国国会选举与
新一届国会对华政策走向(注：感谢《美国研究》杂志匿名评审专家对本文提出的宝贵修改意见，文中疏漏由作者负责。)
刁大明
〔内容提要〕2012年的美国国会选举是一场两党回归基本盘的选举。在选区重划、总统“下摆效应”等因素的交互影响下，两党极化趋势得以延续，民主党由于少数族裔等人口结构变动而在南方某些共和党基本盘内略有斩获，共和党则在“茶党”势力的驱动下进一步右倾保守化。基于对选举结果判断，国会内两党的对峙将长期化，新一届国会将继续与奥巴马在内政外交等诸领域博弈，这无疑扭曲着国家利益，令美式民主深深陷入困境。就对华政策而言，新一届国会或延续其扰乱中美关系稳步、健康发展的“不和谐音”角色：分立府会关系或诱发对中国议题的炒作，无形中给两国关系带来不必要的成本；而关键委员会及其领袖、关键非正式连线组织、关键涉华议员甚至“茶党”议员的调整与变动也在一定程度上增加了国会涉华负面行动的可能。
关键词：美国政治 国会选举 2012 府会关系 对华政策
2012年是美国的大选年，总统选举吸引了全世界的关注。在奥巴马凭借在任者优势顺利连任之余，作为立法机构的国会也同步进行了换届选举，产生了将与奥巴马总统及其行政机构分享联邦权力的第113届国会。要清晰了解和把握新府会将如何在未来两年掌舵美国的内政外交，国会选举及选后政治走势也是一个需要观察的关键问题。
按照制度惯例，2012年美国国会选举涉及1/3的国会参议员（共33位）和全部国会众议员的改选换届。虽然规模上与2010年的中期选举无异，但因时逢总统选举，并未得到如中期选举那样的高度关注。
从选前情况看，本次换届席位在党派分布上对民主党较为不利。在参议院方面，虽然选前民主党以53席比47席占据多数，但本次换届的33个席位中有23个由民主党人占据，变动幅度更大。具体而言，谋求连任者中有民主党16人、共和党6人；退休者中有民主党（或与民主党结盟者）7人、共和党3人；初选落败者仅共和党1人。(注： “United States Senate Elections,2012,” available at:http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Senate_elections,_2012.) 就民主党而言，本次换届席位中的6个是2006年中期选举时从共和党手中赢得的，(注：即密苏里、蒙大拿、俄亥俄、宾夕法尼亚、罗得岛及弗吉尼亚等6个州的国会参议员席位。) 其中既包括密苏里、蒙大拿等传统保守州，也包括俄亥俄、宾夕法尼亚及弗吉尼亚等摇摆州，且在任参议员均为首次谋求连任，存在一定风险。就共和党而言，来自印第安纳州和缅因州的资深参议员理查德·卢格（Richard Lugar）和奥林匹娅·斯诺（Olympia Snowe）分别因初选失败和自动退休而将席位开放给两党，带来了较大不稳定性。同时，马萨诸塞州的斯科特·布朗（Scott Brown）和内华达州的迪安·赫勒（Dean Heller）皆为首次竞选谋求完整任期，也面临很大挑战。在众议院方面，选前共和党人以242席比193席占据多数。具体讲，谋求连任者中有共和党217人、民主党165人；退休者中有共和党19人、民主党21人；初选落败者中共和党6人、民主党7人。(注：“United States House of Representative Elections,2012,” available at:http://en.wikipedia.org/wiki/U.S._House_elections,_2012.)这就意味着，民主党将面对更多的共和党在任者，其重掌众议院多数的几率相对较小。
从选举结果看，共和党虽然在众议院以234席比201席维持了多数，但已显示出一定的民意劣势。从表1所示的区域分布变化看，(注：美国国家人口普查局根据美国政治经济情况而制定的区域划分方式，即将美国划分为新英格兰地区、中大西洋地区、东北中地区、西北中地区、南大西洋地区、东南中地区、西南中地区、山区，以及太平洋地区等9个区域。参见http://www.census.gov/geo/www/us_regdiv.pdf。)共和党仅在西北中和东南中两地区的席位比率实现了小幅上升。一般而言，西北中地区基本上属于偏向共和党的保守农业地区，而东南中地区则属于共和党传统保守的所谓“深南”基本盘。相比之下，共和党失分最多即民主党斩获最多的是新英格兰和太平洋两地区，这就意味着民主党进一步巩固了其传统基本盘。与此同时，共和党在南大西洋、西南中等地区的比率略有下降，很大程度上可以解释为拉美裔等少数族裔选民在该地区人口比率的上升，对共和党保守派带来了一定挑战。(注：根据2010年人口普查结果，全美50州的拉美裔人口在过去十年均实现了增长。增长前十位的州分别为南卡罗来纳（147.9%）、亚拉巴马（144.8%）、田纳西（134.2%）、肯塔基（121.6%）、阿肯色（114.2%）、北卡罗来纳（111.1%）、马里兰（106.5%）、密西西比（105.9%）、南达科他（102.9%）以及特拉华（96.4%），其中前八位均属于南方地区。参见US Census Bureau, “Population by Race and Hispanic or Latino Origin, for the United States, Regions, Divisions, and States, and for Puerto Rico: 2000”, available at: http://www.census.gov/population/www/cen2000/briefs/phc-t6/index.html.) 此外，东北中地区（即“五大湖地区”）和落基山区基本上因涵盖着如俄亥俄、印第安纳、威斯康星、内华达、科罗拉多等多个摇摆州，奥巴马在这些地区表现更佳，也直接导致了民主党在该地区席位的增长。概括而言，本次国会众议院选举是一次回归、延续政治传统的选举，同时也表现出民主党在南部人口结构变化地区及大湖区、山区等摇摆地区优势略有扩大的趋势，但两党的地缘分野并未出现重大变动。
表1 选举前后各地区共和党所占国会众议院席位比率及变化（%）
新英格 | 中大西 | 东北中 | 西北中 | 南大西 | 东南中 | 西南中 | 落基 | 太平洋 | 合计 | |
选举前 | 9.1 | 42.6 | 67.6 | 67.7 | 62.5 | 76.9 | 75.0 | 64.3 | 35.7 | 56.1 |
选举结果 | 0.0 | 43.8 | 60.0 | 68.9 | 61.9 | 80.7 | 74.5 | 61.3 | 29.6 | 53.7 |
变化率(注：这里的“变化率”是指选举前和选举结果中共和党占据的国会众议院席位在某一地区总席位中的比率之间的差距，以此判断共和党势力在该地区的增长或减少。值得注意的是，由于美国的两党制，目前国会众议院内又不存在第三党，因而共和党在某一地区席位所占比率的增长，就是民主党在该地区席位比率的下降，反之亦然，而这个数值的绝对值就是该地区两党所占席位的净变化。) | -9.1 | -1.2 | -7.6 | 1.2 | -0.6 | 3.8 | -0.5 | -3.0 | -6.1 | -2.4 |
*本表系作者根据选举结果统计整理。
与在众议院中维持少数不同，民主党较为意外地在参议院巩固并扩大了多数席位。若计入与民主党结盟的缅因州新当选的独立人士安格斯·金（Angus King），民主党将以55席比45席占据多数党地位。(注：Thomas Ferraro, “Senator-elect Angus King Sides with Democrats,” Reuters, Nov.14, 2012, available at:http://www.reuters.com/article/2012/11/14/us-usa-congress-king-idUSBRE8AD0WZ20121114.) 具体来讲，民主党不但稳固了2006年首次赢得的6个席位，而且还增加了马萨诸塞和印第安纳的两个席位。共和党在失去三个席位的同时，仅从民主党手中夺得了内布拉斯加州的一个席位。从这四个党派易手的席位看，马萨诸塞和缅因两州属于回归到民主党自由派传统基本盘，内布拉斯加州回归到共和党基本盘，印第安纳的变动则属于在两党胶着中民主党略占优势的结果。换言之，参议院选举基本上与众议院选举的风格吻合，只是延续了政治版图的传统，并未发生重大重组。
值得一提的是，本次选举所产生的国会两院在政治生态上呈现出空前的多元化特征。在众议院内，201个民主党人中存在着60位女性、43位非洲裔、27位拉美裔及10位亚裔人士，这使得国会内主要政党党团首次出现了白人男性处于少数地位的情况。(注：Aaron Blake, “2012 Election Was Chock-Full of Firsts,” The Washington Post, Nov.8, 2012, available at:http://www.washingtonpost.com/blogs/the-fix/wp/2012/11/08/2012-election-was-chock-full-of-firsts/ .) 这种变化再次验证了这样一种事实：民主党在总统和国会选举中得到女性和少数族裔选民的关键支持才可获胜。在参议院，由于来自夏威夷、马萨诸塞、内布拉斯加、北达科他，以及威斯康星等五州的女性候选人当选，女性参议员的规模上升为刷新纪录的20位，其中民主党人为16位，这也凸显了两党政治中的性别鸿沟还远未消弭。
如果将2010年的中期选举视为是对奥巴马政府及民主党人政治绩效的期中检查，2012年大选则是一次期末考试。在这次大考中，奥巴马得以顺利“升学”，而两党则在国会中延续了以往的实力对比。从选情发展态势与结果评估来看，2012年国会选举大致存在着三个至关重要的影响因素，即2010年美国人口普查后国会众议院分布与选区重新调整、总统选举的“下摆效应”（Presidential coattails），以及共和党内部“茶党”势力的影响。
（一）2010年人口普查后的国会众议院席位调整与选区重划
2012年大选是第一次基于2010年人口普查结果的联邦、州及地方层次选举。美国每10年进行一次人口普查，并根据各州人口普查的结果调整国会众议院席位分布、总统选举人团选举人票分布及各州的政府支出项目等。这意味着，2012年大选所基于的选民结构与2002年到2010年之间的选举相比，发生了一定变化。
根据联邦宪法，国会众议院席位及其选区的分布，必须每10年根据新的人口普查结果重新划分（redistricting）。选区划分是各州的内部事务，目前由34个州由州议会进行划分，州议会多数党及州长是实际决策者，另外17个州由无党派或跨党派的独立委员会来主持划分，但仍旧由州议会享有最终决定权，州长也发挥较大影响。(注：Richard Morrill, “Representation, Law and Redistricting in the United States,” in Clive Barnett ed., Spaces of Democracy: Geographical Perspectives on Citizenship, Participation and Representation (London: Sage Publications, 2004), p.81.) 在如何划分的问题上，有两个各州必须遵循的原则。一是按人口比例分配、各选区选民人数相等的原则。根据2010年人口普查，目前每70.9759万名选民中产生一名国会众议员;二是地域连续原则，即每一个选区在地域上是连续的。这一原则不是联邦宪法上明文规定的，而是在实践中形成的惯例。联邦法院有权介入判定选区划分，但法院无法改变服务党派利益的选区划分结果，除非能够指出这些划分含有对少数族裔的歧视成分。(注：J. O'Loughlin, “The Identification and Evaluation of Racial Gerrymandering,” Annals of the Association of American Geographers, Vol.72, 1982, pp.165~184.)
如表2所示，根据2010年人口普查的结果，全美18个州的国会众议员和总统选举人团席位发生了调整。不难发现，传统上倾向于共和党的保守州（如得克萨斯、亚利桑那、佐治亚、内华达、南卡罗来纳、犹他等）获得了更多席位，而在减少席位的各州中具有自由派倾向的民主党州较多（如伊利诺伊、马萨诸塞、密歇根、新泽西、纽约州等）。此调整从静态上看对共和党选情更为有利，但动态而言也意味着这些“共和党州”正在经历着人口的增长与结构调整，长期而言可能酝酿着政治光谱的改变。同时，根据2010年人口普查数据选区重划后，一些州出现了两位同一党派的谋求连任者被分入一个选区而不得不竞争本党唯一提名的困境，这无疑压缩所谓“在任者”优势。据统计，民主共和两党分别的7位和6位初选落败者中，由于重划选区、面对另一位在任者而失败的情况分别为5位和3位，共和党损失更少。
表2 2010年人口普查后国会众议院席位各州的变化情况
变化 | 增加4席 | 增加2席 | 增加1席 | 减少1席 | 减少2席 |
相关州 | 得克萨斯 | 佛罗里达 | 亚利桑那、佐治亚、 | 伊利诺伊、艾奥瓦、 | 纽约、俄亥俄 |
资料来源：“Apportinment Population and Number of Representatives,” U.S.Census, Dec.21, 2010, available at:http://2010.census.gov/news/pdf/apport2010_table1.pdf.
如果考虑到各州州议会和州长在选区重划中所起的作用的话，也可以得出对共和党选情有利的统计结论。目前49个州的两院制州议会中，有25个州的议会两院在2011到2012年选举周期内同时被共和党人控制，而唯一一院制的州即内布拉斯加州的州议会也在同时期处于共和党控制之下。在这26个由共和党控制议会的州中，共和党所占据众议院席位比率变化约为-0.9%，其绝对值远低于众议院整体变化率2.4%。(注：这里的变化率与前文中各地区内两党所占席位的变化率相同，只是这里是指共和党所占席位在某些州所有国会众议院席位中的比率的变化。) 而在16个州议会由民主党控制的州中，共和党所占据众议院席位比率的变化率则约为-6.4%，其绝对值远高于2.4%。这组数据对比说明，共和党通过控制州议会、进而控制选区重划，很大程度上遏制了其在众议院选举中的席位缩水。此外，在州议会多数和州长同时为共和党人的22个州中，共和党所占据众议院席位比率的变化为-1.5%，而在州议会多数和州长同时为民主党人的11个州中这个数字上升为-8.2%。这一鲜明对比，再次验证了各州共和党借助人口普查所导致的选区重划确保了众议院多数优势的维持。
（二）总统选举的“下摆效应”
与2010年国会中期选举最大区别在于，2012年国会选举与总统选举同步，且受后者影响较大。在大选中，投票率往往增加，总统所在政党的国会议员候选人更易借总统的东风而当选，国会研究者们把该现象称为总统的“下摆效应”。(注：Angus Campbell,“Surge and Decline: A Study of Electoral Change,” in Campbell et al., eds., Elections and Political Order (New York: Wiley, 1966), pp.40~62.)
从本次选前民调判断，奥巴马和罗姆尼两位候选人都存在一定民意压力。一方面，对奥巴马而言，美国经济始终复苏缓慢，但失业率数据也长期处于在任总统谋求连任的历史警戒阀值7.2%以上，致使其支持率呈现出下滑态势；另一方面,罗姆尼从初选以来就较难赢得党内保守派的绝对信任，存在降低保守派投票率的可能性。即便如此，从各州的选举结果看，两党在总统选举的造势都不同程度地助推了国会选举。
以国会众议院选举为例，在将选举人团票投给奥巴马的26个州中，民主党所占据席位比率上升了5.7%，其中只有艾奥瓦（-10%）、新泽西（-3.8%）、俄亥俄（-2.8%），以及宾夕法尼亚（-9.1%）四个州有所下降。而在罗姆尼胜选的24个州中，共和党所占据比率上升了2.9%，其中只有亚利桑那（-1.8%）、路易斯安那（-2.3%）及得克萨斯（-5.2%）三州略微下行。两党候选人所斩获的各州内本党所占众议院席位比率的上升幅度都超过了众议院整体变化率（2.4%），其中的“下摆效应”可见一斑。几个出现逆向变化的州则能够用一些特殊情况加以解释：如艾奥瓦、俄亥俄以及宾夕法尼亚均为摇摆州，罗姆尼阵营投入较大，自然在一定程度上弱化了奥巴马的“下摆效应”；亚利桑那、路易斯安那及得克萨斯三州也，可以理解为是拉美裔等少数族裔人口激增而导致政党版图出现细微调整端倪的直接后果。
（三）共和党内“茶党”力量的极端化
自奥巴马推行大规模经济刺激计划和全民医疗改革计划以来，一股具有保守主义基本教义派色彩的政治力量即“茶党”（Tea Party）就在美国社会中酝酿。从2010年初共和党人斯科特·布朗赢得补选、获得泰德·肯尼迪（Ted Kennedy）席位这一标志性事件开始，到2010年国会中期选举中共和党在国会众议院中翻盘为高潮，“茶党”的政治影响力逐渐引起美国公众与研究者的高度关注。
研究证明，所谓“茶党”选民往往兼具三个基本特征：年龄较大、白人、中产阶级。根据哥伦比亚广播公司和《纽约时报》在2010年4月的联合调查显示，“茶党”支持者中约有55%到60%为男性，80%到89%为白人、70%到75%为45岁以上。盖洛普一项民调结果则指出，“茶党”支持者中有62%认为自己的政治主张属于共和党保守派。由此判断，“茶党”支持者的主要结构基本上是持有保守立场的家庭主要经济来源者。他们要负担“养家糊口”的重担，自然关注经济与就业议题，并且对民主党所谓“大政府”的政策不满。(注：Vanessa Williamson, Theda Skocpol and John Coggin, “The Tea Party and the Remaking of Republican Conservatism,” Perspective on Politics, Vol.9, No.1, March 2011, pp.25~43.) 虽然“茶党”在兴起初期始终表现为在财经议题上持保守立场、在其他社会议题上则略显多样化的态势，但自2012年竞选周期开启以来，它却呈现出两个鲜明的发展趋势：一是反对长期在任者与华府圈内人的反智、反传统倾向；二是在社会议题上的保守化，即与传统社会议题极端保守派“合流”。正是在这些新趋势的影响下，在共和党总统提名的党内竞争中出现了罗姆尼先后被五位更具保守倾向竞争者在民调上反超的情况。
在国会特别是参议院选举中，“茶党”的新趋势可谓拖累了共和党。一方面，“茶党”挑战资深在任者的倾向广泛表现在多个州的竞选当中。在印第安纳州，由于“茶党”支持的保守派人士理查德·默多克（Richard Mourdock）的挑战，导致资深在任者理查德·卢格无法获得提名，使本来具有在任者优势的席位转为两党的“必争之地”。(注：Chris Good, “Mourdock Defeats Lugar in GOP Indiana Senate Primary,” ABC News, May.8, 2012, available at:http://abcnews.go.com/blogs/politics/2012/05/mourdock-defeats-lugar-in-indiana/.) 在缅因州，面对党内“茶党”势力的威胁，温和派奥林匹娅·斯诺选择了不再谋求连任的退休，使该席位进入民主党或自由派的觊觎之中。(注：Susan Davis, “Maine GOP Sen.Olympia Snowe Won't Seek Re-election,” USA Today, Feb.28, 2012, available at: http://content.usatoday.com/communities/onpolitics/post/2012/02/olympia-snowe-senate-retirement-maine/1?csp=34news#.T01rkcmF-ww.) 在得克萨斯、内布拉斯加及犹他等三州，具有一定政治经验和名望的候选人或在任者均面临“茶党”新人的压力，最终拉美裔新人泰德·克鲁兹（Ted Cruz）击败在任副州长戴维·杜赫斯特（David Dewhurst）获得得克萨斯州国会参议员提名、德布·费希尔（Deb Fischer）战胜在任州检察官乔恩·布鲁宁（Jon Bruning）赢得内布拉斯加州国会参议员提名，而在犹他州谋求连任的参议员奥林·哈奇（Orrin Hatch）则艰难地击退了“茶党”青睐的新人丹·利尔简奎斯特（Dan Liljenquist）。(注：Will Welssert, “Ted Cruz Defeats David Dewhurst in Texas Senate Runoff,” The Huffington Post, July.31, 2012, available at:http://www.huffingtonpost.com/2012/07/31/ted-cruz-texas-runoff_n_1726411.html; David Catanese, “Deb Fsicher Wins Nebraska Senate Stunner,” The Politico, May.15, 2012, available at:http://www.politico.com/news/stories/0512/76367.html; Rachel Weiner, “Utah Sen.Orrin Hatch Turns Back Primary Challenge from Dan Liljenquist, ” The Washington Post, Jun.26, 2012, available at:http://www.washingtonpost.com/blogs/the-fix/post/utah-sen-orrin-hatch-survives-primary-challenge/2012/06/26/gJQAwgBh5V_blog.html.) 另一方面，“茶党”候选人在社会议题上的保守化甚至极端化倾向，至少断送了密苏里和印第安纳两个关键席位。在密苏里州，民主党人克莱尔·麦卡斯基尔（Claire McCaskill）原本连任压力较大，在2012年3月到8月中长时间民调落后于共和党提名人、国会众议员托德·埃金（Todd Akin），其中的最大差距为40%比51%。直到8月19日，埃金接受广播采访提问时声称，“强奸导致的怀孕极为罕见，即便妇女遭遇强奸，也会找到方法避免怀孕”。(注：Charles Jaco, “The Jaco Report:Full Interview with Todd Akin,” Fox News, Aug.19, 2012, available at:http://fox2now.com/2012/08/19/the-jaco-report-august-19-2012/.) 此言论一出旋即招致了猛烈批评，并被身为女性的麦卡斯基尔用以作为主要攻击点。很快，埃金在民调上与麦卡斯基尔持平，10月后彻底被麦氏反超，最大反超为36%比51%，进而最终以39.2%比54.7%惨败。(注：“United States Senate Election in Missouri, 2012,” available at:http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Senate_election_in_Missouri,_2012.) 在印第安纳州，选情如出一辙。默多克公开宣称“因强奸而怀孕是‘上帝的礼物’，因而不应该被终止”，此言也最终断送了共和党在印第安纳州维持席位的希望。(注：M.Alex Johnson, “Democrats Make Gain in Senate Majority,” NBC News, Nov.7, 2012, available at:http://nbcpolitics.nbcnews.com/_news/2012/11/06/14973899-democrats-make-gains-in-senate-majority?lite.) 这样看来，如果不是“茶党”因素的搅局，共和党即便不可能在参议院中翻盘，也至少不会减少席位。换言之，“茶党”对于共和党阵营的负面影响正在逐步显现，在传统基本盘地区或能发挥加快共和党世代更迭的效果，但在关键的胶着选举中其极端保守倾向则难以获得选民特别是中间选民的认可。
不过，从众议院的选情看，“茶党”仍保持了一定的竞选优势。虽然一些“茶党”在任者遭遇了严峻挑战，如“茶党连线”（Tea Party Caucus）领袖的米歇尔·巴克曼（Michele Bachmann）仅以50.5%比49.3%勉强胜出，(注：“Election History of Michele Bachmann,” available at:http://en.wikipedia.org/wiki/Electoral_history_of_Michele_Bachmann#2012.) 而另一位“茶党”积极分子、非洲裔议员艾伦·韦斯特（Allen West）则败选，(注：Sean Sullivan, “Florida Rep.Allen West Concedes,” The Washington Post, Nov.20, 2012, available at: http://www.washingtonpost.com/blogs/the-fix/wp/2012/11/20/florida-rep-allen-west-concedes/.) 但“茶党”议员在本次选举后的留任率 (注：全文中同时存在“留任”和“连任”两个表述。其中“留任”只是本届国会议员继续在下一届任职的状态，“连任”更多强调本届议员赢得换届选举继续在下一届任职的状况，前者包含后者。国会参议院仅有1/3的议员参与换届选举，未选举议员和当选议员均可称为“留任”。因而，在需要两院横向比较时，本文采用“留任”，而针对某一特定议员时则以具体情况而定。) 为83.8%，高于整个众议院共和党的留任率81.8%。同时，在六位初选落败的共和党在任者中就有五位是遭遇了“茶党”新人的挑战，“茶党”在任者被传统在任者击败的则仅有一例。
本次国会选举产生的第113届国会将于2013年1月3日就任，届时将与连任的奥巴马共同塑造未来一段时间美国的内政外交。在这个华府决策过程中，府会关系的互动、主要委员会等国会组织结构的调整，以及国会某些关键议员的变化都将产生一定影响。
（一）府会僵局的持续
2012年大选之后，虽然众议院共和党人达不到推翻总统否决的290席，但参议院民主党人也实现不了阻止冗长发言（filibuster）的60席，(注：由于参议院的立法审议讨论过程没有像众议院那样严格规定时间，任何一位参议员都可以冗长发言（filibuster）的方式阻止某议案进入投票等下一个审议程序，只有全会超级多数的60票支持才可以终止冗长发言。但就第113届国会两党席位对比看，作为多数党的民主党（55席）并没有单独终止冗长发言的能力，因而无法阻止共和党干扰立法议程。参见Walter J. Oleszek, Congressional Procedures and the Policy Process,8th ed. (Washington,D.C: Congressional Quarterly Press, 2011), pp.272~283。)因而任何一方在府会博弈中都不具有主导优势。奥巴马推行的政策立法即使在众议院获得表决通过，也可能在参议院中遭遇任何一个共和党人采用冗长发言方式的搁浅，而共和党人的政策议程虽可在众议院顺利过关，但无法逾越参议院和总统审批环节。在这种“弱分立府会”的微妙关系下，民主、共和两党双方极可能陷入毫不妥协的僵局当中。从当前走势预判，奥巴马与国会共和党人至少在如下议题或政策上爆发激烈交锋。
首当其冲的是联邦财政议题，包括如何应对所谓的“财政悬崖”、债务上限，以及是否延续小布什时期巨额的减税计划等多个政策困局。自2011年7、8月份美国债务上限危机暂且化解以来，由两院两党组成的“削减赤字特别联席委员会”并未有效达成一致，无力彻底解决赤字与债务的难题。到2012年12月7日，美国联邦债务已飙升至16.365万亿美元，并呈现出持续增长态势。(注：参见美国财政部国债局信息公开网站“Treasury Direct,” available at:http://www.treasurydirect.gov/NP/BPDLogin?application=np.) 鉴于特别联席委员会机制无效，连任后的奥巴马或将在2013年1月按照2011年《预算控制法案》（Budget Control Act of 2011）的规定，启动“封存程序”，用以削减至少1.2万亿美元的国会授权拨款，进而直接缩减联邦政府的政策项目与服务，或将直接牵绊美国经济复苏。早在2011年11月21日，奥巴马就曾表示，届时如果国会采取任何立法行动阻止行政封存的话，他都将予以否决。(注：参见白宫官方网站，available at: http://www.whitehouse.gov/photos-and-video/video/2011/11/21/president-obama-makes-statement-about-supercommittee.) 从历史上观察，重构美国联邦预算财政决策体系的1974年《国会预算与扣留控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）就是在尼克松总统反复采取封存方式扣留国会拨款项目、改变国会财政与政策意图的背景下，国会采取的立法报复行动。(注：Howard E. Shuman, Politics and the Budget: The Struggle between the President and the Congress, 3rd ed.(Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1992), pp.223~226.) 因而，本次两党对峙或将导致新一轮针对联邦财政决策机制的激烈争辩与重大改革。
如何有效化解财政危机，成为奥巴马必须与国会共和党人讨价还价的首要任务，而是否延续小布什减税计划才是国会共和党人更为关心的核心议题。小布什在2001年和2003年推动通过的两项巨额减税计划，在2010年中期选举中共和党在众议院翻盘的前提下，被“跛了脚”的奥巴马同意延长至2012年底。在这一背景下，2012年大选之后是否继续延续减税，再次摆上了奥氏和国会共和党人的党争议程。对奥巴马而言，减税显然不符合其政治立场，也不助于联邦财政及早摆脱困境；对共和党而言，延续减税计划不仅符合其政治诉求，而且可以将其作为遏制奥巴马推进其他政策议题的手段。
其次是奥巴马的全民医改计划。该计划自2010年3月得到国会通过、总统签署成为法律以来，始终被共和党人特别是“茶党”议员视为“眼中钉”。2012年6月，美国联邦最高法院在保守派占据优势的前提下，竟然未判决其违宪，这也进一步激怒了保守派势力，后者发誓要将该医改计划废除。由于“奥巴马医改”是从2010年到2018年分年度展开的一项步骤复杂的计划，如2013年的安排步骤就将包括建立激励医生与医疗机构更好为病患服务的子分支项目、调整医疗支出单项税收返还的门槛，以及按照特定比例增收个人所得税和医疗器械消费税等内容。(注：Patient Protection and Affordable Care Act, available at:http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ148/pdf/PLAW-111publ148.pdf .) 在掌握国会众议院多数和在参议院可以瘫痪议程的情况下，共和党存在可能限制甚至阻止相关步骤的顺利展开、进而拖住医改计划的有效实施。就其手段而言，可以是直接立法，也可以是通过其他立法手段，如在拨款法案中附加可以改变政策授权的和解修正案（reconciliation amendment）等。如果共和党采取行动，奥巴马必然会全力保护全民医改这一重要的“政治遗产”，府会对抗一触即发。
第三是奥巴马新一轮人事安排能否在国会参议院审议中获得通过的问题。随着奥巴马进入第二任期，如国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）、财长蒂姆西·盖特纳（Timothy Geithner）、国防部长莱昂·帕内塔（Leon Panetta）、能源部长朱棣文（Steven Chu）、贸易代表罗恩·柯克（Ron Kirk），以及环保署署长莉萨·杰克逊（Lisa Jackson）等重要官员都将离任，还有一些要职如商务部长等仍旧空缺，奥巴马将向国会参议院提交较多重要职位的提名。届时，参议院共和党人极可能借机采取冗长发言等方式阻挠奥巴马的人事任免，甚至借题发挥抨击奥巴马的某些政策主张。大选之后，奥巴马暗示可能提名现任美国驻联合国代表苏珊·赖斯（Susan Rice）接任国务卿，但遭致共和党强力反弹。以约翰·麦凯恩（John McCain）和林赛·格雷厄姆（Lindsay Graham）为首的一些共和党人认为赖斯对美驻班加西大使遇袭事件的处理“非常糟糕”，认定其没有资格出任美国国务卿，并声言将采取一切手段阻止该提名。(注：Kevin Robillard, “John McCain:Susan Rice ‘Not Qualified’ for State,” The Politico, Nov.14, 2012, available at:http://www.politico.com/news/stories/1112/83824.html?hp=r3.) 与此同时，97位共和党国会众议员也联名致信奥巴马，表达了同样的强烈反对。(注：Kevin Robillard, “97 House Members Oppose Susan Rice,” The Politico, Nov.20, 2012, available at:http://www.politico.com/news/stories/1112/84072.html.) 虽然赖斯于2012年12月13日主动宣布退出提名角逐，但通过此次角力已足见，奥巴马要顺利安排人事布局，就必须在固执己见与讨价还价之间作出权衡。(注：Rachel Weiner, “Susan Rice Withdraws Name from Consideration for Secretary of State,” The Washington Post, Dec.13,2012, available at:http://www.washingtonpost.com/blogs/post-politics/wp/2012/12/13/susan-rice-withdraws-name-from-consideration-for-secretary-of-state/.)
此外，奥巴马与共和党人的府会分治也将在很大程度上牵动着其第二任期的对华政策。一方面，有经验研究判断，在民主党总统与共和党国会治下，国会以涉华提案等方式负面介入对华决策的行为最为频繁，而奥巴马政府与两党共治的国会或仅略微优于这种最差情形。(注：张光、刁大明：《美国国会议员涉华提案初探》，载《国际政治科学》，2008年第1期，第74～98页。) 可以想见，由于美国经济持续走低，对人民币汇率、经贸、直接投资、高科技合作等涉华议题的炒作存在着从选举政治走向常态化、沦为民主、共和两党博弈牺牲品的极大可能性。另一方面，面对党派之争，第二任期中更多关注“政治遗产”的奥巴马极可能将对外关系作为突破口，极力维持美国所谓“全球领导力”，继续强化“亚洲再平衡”战略。选举刚刚尘埃落定，奥巴马、希拉里及帕内塔等人就密集访问亚太地区正是该态势的最好明证。值得注意的是，面对美国经济复苏迟缓和亚太经济高速发展的强烈对比，奥巴马第二任期的“再平衡”可能是从军事安全转为经济、军事、外交等多元议题并重的战略调整，比如推进“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP），以此回应国会和国内民众在经济议题上的压力与诉求。从这个判断出发，中美未来在亚太地区的竞逐将在多层面地持续加剧。
（二）主要委员会及其领袖的调整
每届国会选举之后，由于两院党派分布、人员构成等发生某些变化，其内部都将经历一次较为复杂的组织与结构重组，该过程被形象地称为“拼图游戏”（jigsaw puzzle）。“在委员会构成过程的每个环节中，都是将巨大的拼图游戏的拼件组合为像样的图案的过程。”(注：Kenneth A. Shepsle, The Giant Jigsaw Puzzle: Democratic Committee Assignment in the Modern House(Chicago: University of Chicago Press, 1978), p.238.) 这种重组在管辖各政策领域的专业委员会组成上的体现，有助于预期未来一届国会在某些政策制定过程中的走向。
表3显示出根据选举结果计算得出的国会参众两院各委员会成员的静态留任情况。就国会整体水平而言，参议院的平均留任率为88.0%，众议院则为略低的81.8%。小幅差异基本符合两院的不同政治风格：参议院较为精英化且稳定，众议院往往更为直接地代表民意起伏而变动略大。
表3 2012年国会选举后两院各委员会成员的留任率（%）
参议院留任率 | 众议院留任率 | ||
全会 | 88.0 | 全会 | 81.8 |
老龄化 | 95.7 | 农业 | 84.4 |
农业 | 85.7 | 拨款 | 86.5 |
拨款 | 82.8 | 军事 | 80.3 |
军事 | 77.8 | 预算 | 91.9 |
银行、住房与城市事务 | 90.9 | 教育与劳工 | 85.4 |
预算 | 95.7 | 能源与商业 | 80.8 |
商业、科学与交通 | 92.3 | 道德 | 100.0 |
自然资源 | 95.2 | 金融服务 | 77.0 |
环境与公共工程 | 100.0 | 外交事务 | 68.9 |
道德 | 100.0 | 国土安全 | 78.8 |
财政 | 83.3 | 会务管理 | 75.0 |
对外关系 | 88.9 | 情报 | 84.2 |
卫生、教育与养劳金 | 95.2 | 司法 | 84.6 |
国土安全 | 70.6 | 自然资源 | 87.8 |
印第安人事务 | 78.6 | 监察与政府事务 | 74.4 |
情报 | 94.1 | 规则 | 90.9 |
司法 | 88.9 | 科学、空间与技术 | 78.4 |
规则 | 86.7 | 小企业 | 77.8 |
小企业 | 85.0 | 交通与基础设施 | 80.4 |
退伍军人事务 | 81.3 | 退伍军人事务 | 80.0 |
筹款 | 85.7 | ||
*此表格为作者根据选举结果统计整理。斜体字标识的委员会为成员留任率低于所在院会整体水平者。
具体到各委员会而言，参议院农业委员会等九个委员会的成员留任率低于全会水平，其中以国土安全委员会为最低。相比而言，拨款委员会、军事委员会、财政委员会及小企业委员会，集中涉及到对华决策中的军事安全议题，以及金融、经贸、税收等经贸领域，其留任率较低意味着在处理对华军事安全决策及经贸关系等问题上可能存在一定的不确定性。就众议院而言，军事委员会等11个委员会的成员留任率低于全会水平，其中以外交事务委员会为最低。在这11个委员会中，军事委员会、能源与商业委员会、金融服务委员会、外交事务委员会、小企业委员会，以及科学、空间与技术委员会较为广泛地涉及对华政策中的军事、能源、经贸、外交以及科技合作等议题，进而可能为这些议题上的中美互动增加某些变数。特别值得注意的是，国会两院的军事委员会和国土安全委员会都处于相对较低的成员留任率水平，前者意味着新一届国会极可能在军事决策领域存在较大波动，对美国对华安全政策特别是亚太战略或形成一定影响；后者或预示着新一届国会在移民政策这一两党争论的焦点议题上存在突破的可能性。
在委员会立法决策过程中，委员会领袖拥有召集会议、设定议程、安排各分委员会构成、雇佣委员会助理、参与所有审议、代表委员会向全会提交法案等权力，扮演着无可替代的角色，甚至被称为“国会山上的王公”。(注：孙哲：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》（修订版），上海·上海人民出版社，2012年版，第150页。) 需要说明的是，这里的委员会领袖同时包括来自多数党的主席和来自少数党的首席成员（ranking member）。后者所掌握的制度化权力小于前者，但在立法过程中可以代表本党发声，参与法案的审议与调整，较为直接地介入决策，其非制度化影响力未必弱于前者。(注：Roger H.Davidson, Walter J.Oleszek and Frances E. Lee, Congress and Its Members (Washington,D.C: Congressional Quarterly Press, 2012), 13th ed.,pp.195~196.)
在每次选举换届后，国会两院各委员会领袖也会相应变动，为新一届国会在相关政策领域的立法倾向带来某种调整（如表4所示）。需要说明的是，两院共和党人设置有“担任委员会领袖或分委员会领袖不得连任三届国会以上”的组织规则，(注：How Congress Works (Washington,D.C: Congressional Quarterly Press, 2008), 4th ed., p.174.) 到新一届国会时,参众两院将分别有6位和7位共和党籍委员会领袖面临任期限制规则。目前仅有国会众议院预算委员会主席、2012年共和党副总统候选人保罗·瑞安（Paul Ryan）得到了众议院议长约翰·博纳（John Boehner）授权的豁免（waiver），其他12位两院委员会领袖都必须离任。(注：Billy House, “Boehner to King: Only Ryan Gets a Waiver,” The National Journal, Nov.15, 2012, available at:http://www.nationaljournal.com/congress-legacy/boehner-to-king-only-ryan-gets-a-waiver-20121115.)
表4 新一届国会两院委员会领袖可能的变动情况
委员会 | 原领袖情况 | 接替人选 |
参议院 | ||
老龄化委员会 | 民主党主席赫布·科尔退休 | 比尔·纳尔逊接任 |
共和党首席成员鲍勃·科克转任其他委员会 | 苏珊·柯林斯可能接任 | |
拨款委员会 | 民主党主席丹尼尔·井上于2012年12月17日病逝 | 芭芭拉·米库尔斯基接任 |
共和党首席成员萨德·科克伦因规则限制离任 | 理查德·谢尔比接任 | |
军事委员会 | 共和党首席成员约翰·麦凯恩因规则限制离任 | 吉姆·英霍夫接任 |
银行、住房与城市事务委员会 | 共和党首席成员理查德·谢尔比因规则限制离任 | 迈克·克拉波接任 |
预算委员会 | 民主党主席肯特·康拉德退休 | 帕蒂·默里接任 |
商业、科学与交通委员会 | 共和党首席成员凯·贝利·哈奇森退休 | 约翰·图恩可能接任 |
能源与自然资源委员会 | 民主党主席杰夫·宾加曼退休 | 罗恩·怀登接任 |
环境与公共工程委员会 | 共和党首席成员吉姆·英霍夫退休 | 戴维·维特接任 |
对外关系委员会 | 民主党主席约翰·克里因获国务卿提名而可能离任 | 鲍勃·梅内德斯可能接任 |
共和党首席成员理查德·卢格败选 | 鲍勃·科克接任 | |
卫生、教育、劳工与养老金委员会 | 共和党首席成员迈克·恩齐因规则限制离任 | 拉马尔·亚历山大接任 |
国土安全委员会 | 民主党主席乔·利伯曼退休 | 汤姆·卡珀接任 |
共和党首席成员苏珊·柯林斯因规则限制离任 | 汤姆·科伯恩接任 | |
小企业委员会 | 共和党首席成员奥林匹娅·斯诺退休 | 吉姆·里什接任 |
规则与管理委员会 | 共和党首席成员拉马尔·亚历山大转任其他委员会 | 罗伊·布朗特可能接任 |
退伍军人事务委员会 | 民主党主席帕蒂·默里转任 | 伯尼·桑德斯接任 |
共和党首席成员理查德·伯尔因规则限制离任 | 约翰尼·艾萨克森接任 | |
印第安人事务委员会 | 民主党主席丹尼尔·阿卡卡退休 | 玛丽亚·坎特韦尔接任 |
道德委员会 | 共和党首席成员约翰尼·艾萨克森转任其他委员会 | 尚未确定 |
众议院 | ||
外交事务委员会 | 共和党主席伊利安娜·罗斯-莱蒂南因规则限制离任 | 埃德·罗伊斯接任 |
民主党首席成员霍华德·伯曼败选 | 埃利奥特·恩格尔接任 | |
拨款委员会 | 民主党首席成员诺姆·迪克斯退休 | 妮塔·洛维接任 |
金融服务委员会 | 共和党主席斯宾塞·巴克斯因规则限制离任 | 杰布·亨萨灵接任 |
民主党首席成员巴尼·弗兰克退休 | 玛克辛·沃特斯接任 | |
国土安全委员会 | 共和党主席彼得·金因规则限制离任 | 迈克尔·麦考接任 |
司法委员会 | 共和党主席拉马尔·史密斯因规则限制离任 | 鲍勃·古德莱特接任 |
规则委员会 | 共和党主席戴维·德赖尔退休 | 彼得·塞申斯接任 |
会务委员会 | 共和党主席丹·伦格恩败选 | 坎迪斯·米勒接任 |
科学、空间与技术委员会 | 共和党主席拉尔夫·霍尔因规则限制离任 | 拉马尔·史密斯接任 |
交通与基础设施委员会 | 共和党主席约翰·迈卡因规则限制离任 | 比尔·舒斯特接任 |
退伍军人事务委员会 | 民主党首席成员鲍勃·菲尔纳退休 | 迈克·米肖接任 |
※此表格为作者根据选举结果统计整理。表中反应的情况为截止到2012年12月23日的最新进展。
就参议院而言，20个委员会中的16个委员会将出现领袖调整，目前有20位参议员将接任委员会新领袖。根据以往投票记录，这20位议员中的14人参与过2000年给予中国最惠国待遇投票，投反对票者仅5人；7人参与过2000年解除中国军售的贸易制裁投票，投赞成者为2人。由此可见，这些议员在经贸议题上相对理性，而在军事安全议题上则偏向保守。其中以共和党方面的一些新领袖更为值得关注。
首先，接任拨款委员会首席成员的理查德·谢尔比（Richard Shelby）和接任军事委员会首席成员的吉姆·英霍夫（Jim Inhofe）均持有极为传统的保守意识形态立场。谢尔比虽来自农业州亚拉巴马，但此前曾担任银行、住房与城市事务委员会共和党领袖6年，熟悉金融事务。他在中国议题上较为骑墙，2000年曾投票支持给予中国最惠国待遇，(注：Available at:http://www.ontheissues.org/senate/richard_shelby.htm.) 但2010年中期选举面对连任压力时，又曾多次指责中国为所谓“汇率操纵国”，(注：“No Question; China Manipulates Curreny:U.S.Senator Richard Shelby,” Examiner, Sept. 20, 2010, available at:http://www.examiner.com/article/no-question-china-manipulates-currency-u-s-senator-richard-shelby.) 并在2011年投票支持由谢罗德·布朗（Sherrod Brown）和林赛·格雷厄姆提出的施压人民币进一步升值的法案。(注：Scott Wong, “China Bill Advances in the Senate,” The Politico, Oct.6, 2011, available at:http://www.politico.com/news/stories/1011/65340.html.) 出任拨款委员会首席成员之后，“汇率强硬派”谢尔比存在借助对某些专门政策领域拨款法案进行调整或加入修正案，从而介入中国议题、特别是汇率议题的可能性。事实上，在所谓的“沃尔夫条款”（Wolf Clause）之后，两院拨款委员会领袖完全可以利用在拨款法案中加入禁止性条款来施压、变相制裁中国，或阻碍中美之间的某些合作。英霍夫来自同样保守的农业州俄克拉何马，其对华立场因意识形态偏见而一贯负面，2000年曾脱离本党主流意见投票反对给予中国最惠国待遇。(注：Available at:http://www.ontheissues.org/senate/james_inhofe.htm.) 近年来，英霍夫出任对外关系委员会东亚与太平洋事务分委员会成员，多次提案攻击中国。例如，在2011年英霍夫就曾与民主党人吉姆·韦伯（Jim Webb）一道提出决议案，要求禁止中国在南海地区“使用武力”，其内容一味偏袒越南、菲律宾等国，强调美国军事力量以保护自由为目的对南海地区的介入和持续存在。(注： “Inhofe,Webb Introduce Resolution Condemning China's Use of Force in South China Sea,” Jun.13, 2011, available at:http://inhofe.senate.gov/public/index.cfm?FuseAction=PressRoom.PressReleases&ContentRecord_id=8b0165b5-d57e-3e59-1b49-22bfe44d3f01&Region_id=&Issue_id=.) 2012年，英霍夫还曾以“危及美国国家安全”为由，无端质疑中国海洋石油总公司（CNOOC）对在墨西哥湾拥有开采设施的一家加拿大石油公司的收购计划。(注：Ben Geman, “Inhofe Voices ‘Serious’ Security Concerns over Chinese Firm's Oil Deal,” The Hill, Aug.7, 2012, available at:http://thehill.com/blogs/e2-wire/e2-wire/242459-sen-inhofe-has-serious-security-concerns-about-chinese-oil-deal.) 可以预见，作为持有意识形态偏见和所谓“中国威胁论”的鼓吹者，英霍夫一旦占据参议院军事委员会首席成员的职位，极可能就南海问题等东亚周边安全议题向中国发难。
此外，即将出任环境与公共工程委员会首席成员的戴维·维特（David Vitter）的涉华记录立场也比较复杂。在2000年最惠国待遇投票中，维特投过赞成票；但近年来这位路易斯安那州的共和党人却在能源方面成为批评中国的“旗手式人物”。2011年他曾在参议院提出法案要求中国、印度和俄罗斯在温室气体减排方面与美国等发达国家统一标准，(注：S.15, Bill Summary & Status 112th Congress, available at:http://thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/D?d112:15:./list/bss/d112SN.lst.) 同时维特还时常宣扬中国在与世界各国展开能源竞争，变相炒作“中国威胁”。(注：Thalia Assuras, “The Mix: Interview with Sen.David Vitter,” Energy Now, May. 31, 2011, available at:http://www.energynow.com/video/2011/05/31/interview-david-vitter-gulf-oil;以及 “Vitter: China's Energy Purchase in Canda Highlights Need to Approve Keystone XL,” July.23,2012, available at:http://www.vitter.senate.gov/public/index.cfm?FuseAction=PressRoom.PressReleases&ContentRecord_id=b5962e21-917f-47cd-7f3e-ff1ed6f1c9a3.) 如此看来，在意识形态和经济竞争意义上对中国持有极为负面态度的维特，主导环境领域立法之后，势必继续刁难中国，牵绊中美能源与高新技术等领域合作的正常推进。
相比较而言，接任对外关系委员会首席成员的鲍勃·科克（Bob Corker）更具理性温和态度，并更为倾向于自由贸易。(注：Josh Rogin, “Washington Prepares for the Rise of Bob Corker,” Foreign Policy, Oct.24, 2012, available at:http://thecable.foreignpolicy.com/posts/2012/10/24/washington_prepares_for_the_rise_of_bob_corker.) 这位2006年当选的田纳西州国会参议员在2011年10月参议院审议、投票通过施压人民币汇率法案过程中曾多次公开表示反对，认为该提案无助于美国经济，反而会导致世界两大经济体之间的贸易战争，该做法“不是答案而是麻烦”。(注：“Senate Considers Bill to Punish China over Currency Valuation,” PBS Newshour, Oct.3, 2011, available at:http://www.pbs.org/newshour/bb/business/july-dec11/currency_10-03.html；“Corker: China Currency Bill Is Not the Answer,” Oct,6, 2011, available at:http://www.corker.senate.gov/public/index.cfm?p=News&ContentRecord_id=c8d2f7fd-4c12-4b29-adb3-127e36f94b3e；以及James Harrison, “Senate Passes China Currency Bill despite Appeals by Sen.Bob Corker,” Nooga, Oct.12, 2011, available at:http://www.nooga.com/150774/senate-passes-china-currency-bill-despite-appeals-by-sen-bob-corker/.) 从这个角度看，其领导下的对外关系委员会可能对华持有较为审慎的态度，可能尽量避免极端化。
在民主党方面，由于现任对外关系委员会主席约翰·克里获得国务卿提名，将在得到第113届国会参议院批准后去职，目前最有可能接任克里出任主席的是来自新泽西州的鲍勃·梅内德斯（Bob Menendez）。(注：Elizabeth Llorente, “John Kerry May Be Succeeded by Bob Menendez in Foreign Relations Committee,” Fox News, Dec.21, 2012, available at:http://latino.foxnews.com/latino/politics/2012/12/21/john-kerry-may-succeeded-by-bob-menendez-foreign-relations-committee/ .) 作为第113届国会唯一的民主党籍拉美裔参议员，梅内德斯属于国会山上较为积极的“反华派”，在人权、经贸、台湾等议题上都曾有消极涉华行为的记录。以第112届国会期间为例，梅内德斯于2011年5月发起其他44位参议员联名致信奥巴马、要求向台湾出售F16C/D战斗机；2012年6月与其他4位参议员联署提出涉及中国政治制度与人权事务的负面决议案；2012年9月又与其他20位参议员联名致信众议院议长博纳、要求众议院及早通过向中国施压的人民币汇率法案。(注：“Menendez Urges President Obama to Expedite Sale of Military Aircraft to Taiwan,” Mary 27, 2011, available at:http://www.menendez.senate.gov/newsroom/press/menendez-urges-president-obama-to-expedite-sale-of-military-aircraft-to-taiwan.; “Senators Introduce Resolution Honoring Chinese Dissident Fang Lizhi,” Jun. 4, 2012, available at:http://www.menendez.senate.gov/newsroom/press/senators-introduce-resolution-honoring-chinese-dissident-fang-lizhi.; “Menendez Joins Senator Brown, 19 Senators In Calling On Speaker Boehner, House To Pass Senate's Bipartisan China Currency Bill,” Sept.20, 2012, available at:http://www.menendez.senate.gov/newsroom/press/menendez-joins-senator-brown-19-senators-in-calling-on-speaker-boehner-house-to-pass-senates-bipartisan-china-currency-bill.) 由此可见，梅内德斯在国会参议院的权势攀升需要倍加关注，特别是掌握外交事务立法权力后，势必为中美关系制造更大障碍。此外，值得一提的是，梅内德斯与鲍勃·科克同为2006年首次当选、2012年刚刚连任。两位非资深议员执掌批准外交条约、外事任命等重大涉外事务的对外关系委员会，或将为未来美国外交走向带来某些不确定性。
相对于参议院，众议院的情况可能更为负面。全部21个委员会中有10个面临领袖的更新，12位众议员将接任委员会新领袖。以往投票记录显示，这12位议员中有7人参与过2000年给予中国最惠国待遇投票，投反对票者仅4人；12人全部参与过2005年禁止对华军售投票，投赞成票者为7人。由此看来,这些议员在经贸和军事安全议题上均更多显露出负面立场。
共和党方面最引人注目的当属外交事务委员会的新任主席人选。现任主席伊利安娜·罗斯-莱蒂南（Ileana Ros-Lehtinen）因任期限制去职，激烈竞争在来自新泽西的克里斯·史密斯（Chris Smith）和来自加州的埃德·罗伊斯（Ed Royce）之间展开，最终以罗伊斯胜出告终。总体看，两人对华均抱有一定偏见，其中史密斯属于传统价值观色彩极为浓厚的“人权派”和“反共派”。(注：Michael Barone and Chuck McCutcheon, The Almanac of American Politics 2012(Chicago: The University of Chicago Press, 2011), p.1053.) 史密斯不但反对给予中国最惠国待遇、支持禁止对华军售，还多次就政治制度、人权、计划生育政策等公开诋毁中国，提出极为消极的涉华提案，或向奥巴马政府施压要求制裁中国，甚至还积极介入了所谓的“陈光诚事件”。(注：“Rep.Smith: China Is a ‘Brutal Dictatorship’ ,” CNN, May.21, 2012, available at:http://cnnpressroom.blogs.cnn.com/2012/05/21/rep-smith-china-is-a-brutal-dictatorship/;Joseph Lawler, “Chris Smith on Joe Biden and China's One-Child Policy,” The American Spectator, Aug.23, 2011, available at:http://spectator.org/blog/2011/08/23/chris-smith-on-biden-and-china;Chris Smith, “China's Illegal Organ Harvesting,” The Washington Times,Sept.18,2012, available at:http://www.washingtontimes.com/news/2012/sep/18/chinas-illegal-organ-harvesting/; Darius Dixon, “Chris Smith: Chen Guangcheng Family,Friends a Concern,” The Politico, May 4,2012, available at:http://www.politico.com/news/stories/0512/75931.html.) 相比之下，罗伊斯态度较为暧昧，虽然支持了中国最惠国待遇议题，但却同意禁止对华军售。与史密斯偏好人权议题不同的是，罗伊斯更为关注经贸事务，他一方面重视中美经贸关系，另一方面担忧中国经济的快速发展对美国国家和市场所造成的所谓“挑战和威胁”。(注：“Royce Statement on China's Trade and Investment Policies,” Mar. 9, 2011, available at:http://royce.house.gov/news/documentsingle.aspx?DocumentID=228392.) 不过必须高度警惕的是，罗伊斯属于国会山上彻头彻尾的“亲台派”，不但是台湾连线的最初参与者之一，而且在过去的两年中曾6次提出涉台提案。在罗伊斯看来，“中国是台湾最大的威胁”，为了解决这一“威胁”必须采取经济与安全防卫两个手段：一方面他极力推进美台自由贸易协定（FTA）、台湾赴美免签等政策，主张“事实就是美台贸易对台湾安全至关重要”；另一方面他还强烈要求美国对台出售包括F16C/D在内的先进武器，“台湾面临着世界上最复杂而致命的军事威胁。……为了回应中国的崛起，其邻国正在强化与美国的安全关系，出售F16给台湾将释放一个积极信号。”此外，罗伊斯与陈水扁、蔡英文等民进党人士保持着密切关系，陈、蔡赴美都得到了其热烈欢迎，甚至他还曾致信马英九要求同意陈水扁保外就医。(注：William Lowther, “Pro-Taiwan Royce to Head US Foreign Committee,” Taipei Times, Nov.30, 2012, available at:http://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2012/11/30/2003548980.)
在民主党方面，即将接任外交事务委员会首席成员的纽约州民主党人埃利奥特·恩格尔（Eliot Engel）在涉华议题上的主动行动较少。此前，恩格尔曾投票反对给予中国最惠国待遇，支持将中国认定为汇率操纵国、施压人民币升值。(注：Available at:http://www.thepoliticalguide.com/Profiles/House/New_York/Eliot_Engel/Views/China/.) 由此可以推测，恩格尔或应在经济竞争意义上对中国持负面态度。2008年6月，时任国会众议员外交事务委员会西半球分委员会主席的恩格尔曾主持了题为“中国在西半球的新挑战”的听证会，旨在讨论中国在西半球对美国的挑战。在开幕讲话中，恩格尔强调了中国在西半球“扩张”为美国带来的紧迫性，并特别提出了“中国和台湾在西半球的外交竞争”，其潜台词不乏以台湾问题牵制中国的意图。(注：“Engel Chairs Hearing on the New Challenge of China in the Western Hemishere,” Jun.11, 2008, available at:http://engel.house.gov/110th-congress-press-releases1/engel-chairs-hearing-on-the-new-challange-of-china-in-the-western-hemisphere/.) 同时，在2011年底朝鲜领导人金正日去世后，曾经访朝的恩格尔在接受采访时，表现出对东北亚事务的浓厚兴趣和对不同意识形态国家的明显偏见。这些态势，或都可以判断恩格尔的对华态度极可能陷入意识形态与经济竞争混合的负面倾向。(注：Reid Pillifant, “Recalling a Trip to Pyongyang , Eliot Engel Sees Opportunity in the Death of Kim Jong-Il,” Capital, Dec.20, 2011, available at:http://www.capitalnewyork.com/article/politics/2011/12/4715813/recalling-trip-pyongyang-eliot-engel-sees-opportunity-death-kim-jon.) 值得一提的是，由于恩格尔本人的犹太裔身份，其更为热衷于中东事务，将可能更多介入巴以问题，要求奥巴马政府平衡亚太与中东的战略布局。此外，即将出任退伍军人事务委员会首席成员的迈克·米肖（Mike Michaud）近年来多次曾以人民币汇率议题向中国施压，如2009年3月15日，他曾倡导近130位众议员联名致信财长盖特纳，要求其对中国“操纵汇率”问题“采取行动”。(注：Available at:http://www.michaud.house.gov/index.php?option=com_content&task=view&id=969&Itemid=76.) 2012年1月，米肖还曾就经济政策研究所（Economic Policy Institute）的报告攻击中国汽车制造业“抢走”了美国的就业机会，要求奥巴马政府对中国采取贸易强制手段。(注：Available at:http://michaud.house.gov/press-release/michaud-urges-trade-enforcement-action-against-china.) 虽然目前退伍军人事务委员会与涉华议题没有直接关联，但米肖借此位置进入国会领导层后，或将可能获得更多涉华行为的空间。
（三）涉华关键议员的变动
所谓“涉华关键议员”是指那些在国会内更易炒作涉华议题以此到达其满足选区利益、提升政治影响力或者符合自身意识形态追求目的的议员。由于国会所谓“多元而碎片化”的决策模式，某些议题的成案最初正是由一个或几个议员推动而成的，因而涉华关键议员的作用不可小觑。
首先，2003年和2005年国会两院相继建立起的多个涉华连线组织（caucus）值得关注。从历史经验上看，很多涉华（涉台）提案皆为这些组织成员所为。这些连线包括众议院的“台湾连线”（Congressional Taiwan Caucus）、“美中工作小组”（U.S.-China Working Group）、“中国连线”（Congressional China Caucus）以及参议院的“台湾连线”（Senate Taiwan Caucus），此外众议院的“人权委员会”（Human Rights Commission）(注：众议院“人权委员会”全称为“汤姆·兰托斯人权委员会”，其前身是1983年时任国会众议员兰托斯和约翰·爱德华·波特（John Edward Porter）建立的“人权连线”（Congressional Human Rights Caucus）。该连线曾多次插手中国人权、台湾、涉藏等事务。2008年兰托斯去世，民主党主导国会众议院将该“连线”（caucus）制度化为“委员会”（commission），并以兰托斯冠名。目前其在院会中的影响力强于“连线”，弱于“委员会”（committee）。参见http://tlhrc.house.gov/about.asp。) 也时常抛出抨击中国的法案。如表5所示，国会涉华连线成员留任率基本超出两院全会整体水平，仅规模最大的众议院台湾连线略低。这一数据可能引出三个方面的事实：其一，2012年大选没有在根本上改变目前国会内有组织涉华行为的现实；其二，涉华连线组织的参与行为一定程度上可能有助于议员的连选连任；其三，在涉华连线有助于议员连选连任的基础上，人权等意识形态议题在这个维度上的作用更为突出（83.1%）。值得注意的是，美中工作小组未被统计在内。有研究证明，美中工作小组区别于中国连线而言持有更为理性的涉华态度，甚至一定程度上尝试积极推进了中美关系的双赢发展。(注：刁大明、张光：《美国国会众议院中国议题连线构成动因的比较研究》，载《外交评论》，2009年第6期，第101～111页。) 但在该连线创建者之一的伊利诺伊州共和党议员马克·柯克（Mark Kirk）2010年当选国会参议员、另一位创建者华盛顿州民主党议员里克·拉森（Rick Larsen）在同年险些连任失败之后，该连线进入了较为低调的阶段，甚至不再公开其人员构成。
表5 2012年国会选举后两院涉华连线的留任率（%）
参议院留任率 | 众议院留任率 | ||
全会 | 88.0 | 全会 | 81.8 |
台湾连线 | 89.5 | 台湾连线 | 81.7 |
中国连线 | 82.5 | ||
人权委员会 | 83.1 | ||
*此表系作者根据选举结果统计整理。
第二，从选举结果看，涉华关键议员在2012年国会选举中发生变动者并不多，这在一定程度上也说明本次选举不会在根本上改变目前国会在对华决策中的瓶颈作用。如表6所示，操作人民币汇率议题的缅因州国会参议员奥林匹娅·斯诺、操作人权与经贸议题的伊利诺伊州国会众议员唐·曼祖罗（Don Manzullo），以及宾夕法尼亚州国会众议员蒂姆·霍尔登（Tim Holden）等因退休或在初选中败北而结束国会立法生涯。现任国会众议院台湾连线主席之一的内华达州民主党人谢丽·伯克利（Shelley Berkeley）尝试挑战在任者共和党国会参议员迪安·赫勒失败，进而离开国会，导致台湾连线领导层的新一轮洗牌。不过，过去四次国会选举中的三次（即2006年、2010年和2012年）都存在涉华连线领袖从国会众议院脱颖而出、角逐国会参议员的情况，其中两人当选，这也足见涉华连线对他们政治生涯的重大推进效果。(注：三位以时间顺序分别是俄亥俄州的谢罗德·布朗、伊利诺伊州的马克·柯克，以及内华达州的谢丽·伯克利。)
表6 2012年国会选举中离任的涉华关键议员
议员 | 院会/党派 | 涉华行为 | 2012年动向 |
奥林匹娅·斯诺 | 参议院/共和党 | 操作人民币议题 | 退休 |
唐·曼祖罗 | 众议院/共和党 | 国会众议院外交事务委员会亚太分委员会主席， | 初选失败 |
蒂姆·霍尔登 | 众议院/民主党 | 操作人权、经贸议题 | 初选失败 |
谢丽·伯克利 | 众议院/民主党 | 众议院台湾连线主席之一、操作台湾议题 | 竞选国会参议员失败 |
*此表系作者根据选举结果统计整理。
第三，虽然前文提及的“茶党”在本次国会选举中呈现出某些负面作用，但在新一届国会两院中“茶党”议员的规模并未发生实质性缩减。从选举结果看，参议院中的“茶党”议员将达到10个 （如表7所示），即在整个国会参议院共和党人中占据1/5强；而第112届国会众议院“茶党连线”61位议员中有50位成功连任，再计入可能加入连线的新当选者，其规模至少可以得到维持。特别是随着国会权力结构的重组，这些议员在某些关键委员会或党团内处于重要职位时，则可能发挥更为重大的作用。已有学者对“茶党”在外交议题上的立场进行研究，认为“茶党”内部存在着干预主义与孤立主义两种对立的外交决策倾向，当前以前者占据上风。(注：Brian Rathbun, “Steeped in International Affairs? The Foreign Policy Views of the Tea Party,” Foreign Policy Analysis, 2012, pp.1~17.) 但在干预主义和孤立主义的交互作用下，“茶党”一方面强调军事威慑与遏制，另一方面强调贸易保护主义，这显然不利于中美之间发展较为稳定的双边关系。此态度在2012年大选中各层次的共和党候选人的涉华议题炒作中已可见一斑，而且极可能延伸到新一届国会的立法过程中。
表7 新一届国会参议院中的茶党议员
议员 | 所在州 | 当选年 | 备注 |
汤姆·科伯恩 | 俄克拉何马 | 2004 | 接任国土安全委员会首席成员 |
迈克·李 | 犹他 | 2010 | |
兰德·保罗 | 肯塔基 | 2010 | 选后再次表示可能参与2016年美国总统竞选 (注：Alex Altman, “Maro Rubio's Long Road to 2016 Begins Now,” TIME, Nov.19, 2012, available at:http://swampland.time.com/2012/11/19/marco-rubios-long-road-to-2016-begins-now/.) |
马科·鲁比奥 | 佛罗里达 | 2010 | 被认为可能参与2016年美国总统竞选(注：Bobby Cervantes, “Rand Paul Says He's Eyeing 2016 Run,” The Politico, Nov.20, 2012, available at: http://www.politico.com/news/stories/1112/84086.html?hp=r6.) |
帕特·图米 | 宾夕法尼亚 | 2010 | |
吉姆·莫兰 | 堪萨斯 | 2010 | 接任国会参议院共和党竞选委员会主席 |
罗恩·约翰逊 | 威斯康星 | 2010 | |
德布·费希尔 | 内布拉斯加 | 2012 | |
泰德·克鲁兹 | 得克萨斯 | 2012 | 出任国会参议院共和党竞选委员会副主席 |
蒂姆·斯科特(注： 2012年12月6日即将接任参议院商业、科学与交通委员会首席成员的“茶党”领军人物吉姆·德敏特（Jim DeMint）突然宣布辞职，将转任美国保守派智库传统基金会（Heritage Foundation）主席。17日，南卡罗来纳州州长妮姬·黑利（Nikki Haley）宣布指定该州国会众议院第一选区的现任议员蒂姆·斯科特（Tim Scott）暂时替补德敏特的席位，直至2014年换届选举产生新议员为止。斯科特亦为“茶党”人士，并参加了“茶党连线”。) | 南卡罗来纳 | 2012 | 第113届国会中唯一的共和党籍非洲裔议员， |
*此表系作者根据选举结果统计整理。
1980年以来的五次在任总统谋求连任的选举中，国会选举结果均为在小幅上下波动的同时总体上维持了选前的两党实力对比，2012年也不例外。从选举结果看，虽然民主党在总统和国会两院选举中都实现了不同程度上的胜利，但民主、共和两党对峙的格局并未被打破。虽然总统选举的“下摆效应”发挥了助推的作用，但两党在本次选举中仍旧只是对基本盘进行了回归与强化。其中民主党由于人口结构变动特别是少数族裔因素而在南方某些传统共和党基本盘略有所斩获，而共和党虽在选区重划中占据一定优势，但又呈现出进一步的右倾保守化。从国会两党对峙的长期化趋势判断，美国政治的两极化程度将持续加深，以共和党内“茶党”势力为代表的保守化倾向值得关注。
在国家决策中府会互动的意义上，新一届国会将继续过去四年中奥巴马与国会共和党人就经济刺激计划、医疗改革、财政赤字、税收、移民、教育、能源等多个议题展开博弈。可以说，这种水火不容的极化党争自1970年代开始发端，以1994年金里奇“与美国缔约”战略为结点，到今天已演化到极致。对于国会议员而言，实现政党既定诉求成为高于一切的最大利益，甚至不惜以拖延国家内政外交等重大事项作为筹码。从更为高远的站位审视，两党之争正在扭曲着美国的国家利益，令美国式民主再度陷入迷思。
新一届国会在延续两党分治的政治困境的同时，也极可能继续成为扰乱中美关系稳步、健康发展的“不和谐音”，但其介入程度并未发生重大改变。一方面，分立的府会关系可能诱发两党政治人物继续炒作中国议题，无形中给两国关系带来不必要的困扰；另一方面，在对华政策制定过程中，关键国会委员会及其领袖、关键国会非正式连线组织、关键涉华议员甚至“茶党”议员的调整与变动现况，也一定程度上增加了国会在涉华问题上采取负面行动的可能性。
刁大明：中国社会科学院美国研究所助理研究员
（本文责任编辑:魏红霞)
