《美国研究》2009年第4期 美国对朝政策:两次朝核危机比较 樊吉社 〔内容提要〕在克林顿和布什两位总统各自8年的任期内，朝鲜试图发展核武器能力引发的防扩散危机经历了两个阶段。从朝核危机的发展过程、为解决危机进行的谈判磋商以及阶段性后果来看，克林顿总统8年任内对朝核危机的处理是比较成功的，而布什总统8年任内对朝核危机的处理则比较失败。朝核危机延宕多年而没有妥善解决，其内涵和外延均发生了较为显著的变化，两次朝核危机中美国对朝政策的成败为朝核危机的未来解决提供了经验和教训。 关键词：美国外交 朝核危机 布什政府 克林顿政府 防扩散 准确地说迄今为止只有一次朝核危机，即朝鲜试图发展核武器能力引发的防扩散危机。1993年3月朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》触发危机，经过一年多的外交博弈，美朝于1994年10月签署《美朝框架协议》暂时解决危机，朝核问题的“休止”状态一直延续到克林顿总统任期结束。2001年布什就任总统后，美朝再因浓缩铀问题诱发危机，处于“休止”状态的朝核危机被激活，并延宕迄今没有解决，这是朝核第一次危机的延续。考虑到不同总统执政时期美国对朝政策差别较为显著，危机涉及的内容也有所变化，并且不同政策所导致的危机结果区别也较大，因此将1993年初到2009年初持续存在的朝核问题划分为两次危机。第一次朝核危机的发生、发展、解决和对协议的执行均发生在民主党总统克林顿执政的8年。第二次危机表面上看始于2002年10月美国助理国务卿凯利访问朝鲜，但实际上从布什就任总统起危机就在酝酿，到2009年1月布什总统8年任期结束，朝核危机仍处于“待解决”状态。 我国学界对第一次朝核危机中的美国对朝政策研究的主要关注点是广义美国外交政策中的涉朝内容，对克林顿总统执政期间的几次次生危机有所关注，如1998年8月朝鲜试验大埔洞1号和1998年10月的金仓里事件，但对克林顿政府在朝核问题上的防扩散政策、美朝处理朝核危机的过程、美朝框架协议本身及协议执行过程等的研究仍有待深入。由于第二次朝核危机持续时间较长，中间滋生的谈判挫折较多，参与谈判的国家增多，国内对第二次朝核危机的研究比较深入，特别是有关美国总体外交政策趋于强硬和单边的特点在朝核问题上的体现、数次六方会谈的外交折冲、中国在六方会谈中的重要作用、韩国和日本在朝核问题上的作用、朝鲜半岛乃至东北亚地区和平机制的构建等。但是，相关研究对美国对朝政策的国内背景关注较少、对其政策形成过程的关注有限、对两次朝核危机中美国政策的显著变化及调整的关注亦比较有限。【注释】国内有关第一次和第二次朝核危机的研究成果大都发表在国内主要的国际政治类学术刊物上，诸如《美国研究》、《世界经济与政治》、《国际政治研究》、《国际问题研究》、《现代国际关系》等，在其他各种学术刊物上也有不少相关的成果发表。有关正在进行中的朝核危机，各种即时评论出现在国内各报刊、杂志，其数量不可尽数。有关第二次朝核危机的国内、国际学术会议也非常之多，即使在一些有关中美关系或者亚太安全问题的学术会议中，朝核危机也往往被列为重要议题之一。【注尾】 美国学者对朝核危机的研究多以对策性研究为主，体现经世致用的特色，意在对美国对朝政策产生影响；有关美国对朝政策形成过程的分析也颇多，并且质量较高，特别是参与对朝决策的前政府官员所撰写的回忆录和评论文章。【注释】主要的研究机构如卡内基国际和平基金会、布鲁金斯学会、传统基金会、军控学会、战略与国际问题研究中心、太平洋论坛、霍普金斯大学国际问题高级研究院、哈佛大学肯尼迪政府学院、外交关系委员会、和平研究所以及蒙特雷国际问题研究院不扩散研究中心等均对朝核问题有持续的关注。这些机构中的学者有关朝核问题的研究成果出现在美国主要的国际政治类学术刊物上，并且频繁在美国主流媒体就朝核问题发表评论，更有一些机构专门刊行有关朝核问题研究的单行本，也有一些专门有关朝鲜或者朝核的著作出现。此处不一一列举。值得一提的是，曾经参与两次朝核危机处理的官员撰写了两本著作： Joel S. Wit, Daniel Poneman, Robert L. Gallucci, Going Critical: The First North Korean Nuclear Crisis (Brookings Institution Press, 2004); Charles L. Pritchard, Failed Diplomacy: The Tragic Story of How North Korea Got the Bomb (Brookings Institution Press, 2007). 另外前CNN记者Mike Chinoy也撰写了一本有关朝核危机的著作：Meltdown: The Inside Story of the North Korean Nuclear Crisis (St. Martins Press, 2008).【注尾】 从朝核的发展过程和阶段性结果来看，克林顿总统8年内对朝核危机的处理是比较成功的，而布什总统8年内对朝核危机的处理则比较失败。本文将借助现有的国内外研究成果，从两次朝核危机发生的基本背景、内政与外交的互动、双边与多边的路径分歧、“胡萝卜”与“大棒”的运用等方面比较克林顿政府和布什政府对朝政策的区别，探讨美国对朝政策的得失成败。 一、两次危机的背景比较 两次朝核危机发生在不同的时空背景中，这影响、塑造甚至决定了美国的对朝政策，因此，比较一下两次危机发生的背景非常必要。 第一次朝核危机发生在冷战结束之初，与朝核问题相关的国家间关系正经历显著变化。冷战结束前后，苏联、中国分别与韩国建立了外交关系，并引起朝鲜的不满。1991年9月，美国总统布什单方面宣布撤出部署在海外的所有海基和陆基战术核武器，包括部署在韩国的大约100枚核武器。与此同时，1991年11月，卢泰愚政府发布《朝鲜半岛无核化声明》，单方面承担不生产、不拥有、不储存、不部署或者使用核武器的义务。朝鲜虽然早已加入了国际原子能机构和《不扩散核武器条约》，但以美国在朝鲜半岛部署核武器为由尚未同国际原子能机构签署保障监督协定。美国和韩国分别做出单边声明后，朝鲜的条件获得满足，朝鲜与国际原子能机构签署保障监督协定，国际原子能机构随后对朝鲜的核申报进行核查。在核问题上，朝鲜主要与国际原子能机构对话；美朝关系持续敌对，其主要形式为美国对朝鲜的制裁。第一次朝核危机发生前夕，美国已经在中东打了一场海湾战争。这次战争对美国和防扩散的意义表现为两重：一是美国在战争中拥有巨大的战场优势，迅速取得战争胜利而很少战争伤亡，这成为美军走出越战阴影的一次战争；二是伊拉克战争结束后的武器核查表明伊拉克大规模杀伤性武器项目的进展超出了想象，地区核扩散的危险在冷战结束后将进一步加剧。 第二次朝核危机发生在两个重要的时间背景下：一是九一一恐怖袭击的发生，二是美国筹划入侵伊拉克。九一一恐怖袭击对美国政府和社会的冲击不亚于第二次世界大战后的任何事件，它在很大程度上影响了布什政府对世界安全环境的看法，恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为美国所认定的重大安全威胁。九一一事件后，美国随后发起了对阿富汗的军事行动，阿富汗战事尚未结束，美国已经考虑对伊拉克动武。此时美国与朝鲜、韩国与朝鲜的关系已经发生了比较显著的变化。美朝因为执行第一次朝核危机后签署的《美朝框架协议》而接触频繁，双边关系出现了一定程度的改善，在克林顿总统执政末期，美朝甚至讨论克林顿总统访问朝鲜的可能。同样，因为1998年当选的韩国总统金大中对朝鲜奉行“阳光政策”，南北朝鲜之间在2000年实现了首脑会晤。 两次朝核危机的人物背景也有所不同。第一次朝核危机之初到危机接近解决，金日成是朝鲜的最高首脑，美国是民主党总统克林顿；第二次朝核危机期间，金正日是朝鲜的最高首脑，美国是共和党总统布什。朝鲜最高首脑对冷战的记忆不同；共和党总统和民主党总统在涉及军控和防扩散问题上的基本信条明显不同，共和党强调“实力求和平”，民主党重视军控制度建设降低安全威胁。 两次朝核危机所涉及的虽然都是“核”问题，但基本内容有所不同。第一次朝核危机涉及朝鲜在宁边的5MW反应堆，诱发事件是国际原子能机构要求对朝鲜核设施进行“特别核查”而朝鲜拒绝，其核心内容是该反应堆卸出的乏燃料棒经过处理后可以生产出制造核武器的钚材料。【注释】有关第一次朝核危机的缘起、发展及解决，详见拙文：《美朝框架协议评析：兼论美对朝鲜的不扩散政策》，载《国际政治研究》，2003年第3期。【注尾】 第二次朝核危机则是美国认为朝鲜存在秘密的浓缩铀项目，这是宁边核反应堆之外的核项目。【注释】有关第二次朝核危机的缘起与发展详见孙向丽：《朝核问题实质与发展前景》，载《现代国际关系》，2007年第6期。【注尾】 两次朝核危机前后，美国政策目标是一致的，即消除朝鲜的核项目，防止核材料、核技术、核武器扩散，不同之处在于第一次朝核危机是为了消除朝鲜的钚项目，第二次朝核危机不仅包含了钚项目还新增了铀项目。虽然同样面临朝核危机，但因为两次危机发生的时空背景不同、美国总统的政策偏好不同、美国可资利用的资源不同，克林顿总统和布什总统在处理朝核危机时所采用的政策手段均存在明显区别。这些区别大致可以概括内政对外交政策选择的影响不同、所采用的谈判平台不同、所强调的政策手段不同。 二、美国内政与外交的互动 在两次朝核危机的处理上，美国内政对外交政策的影响程度是克林顿政府和布什政府对朝政策的重要区别之一。内政因素包括对朝鲜核扩散威胁严重程度的判断、对朝政策目标是否清楚、有无专人负责对朝政策的设计或者协调、总统在对朝决策中扮演什么较色、参与决策的机构之间或内部是否存在政策分歧、国会对行政部门的政策影响等。 1993年3月12日，朝鲜与国际原子能机构有关核查的纷争陷入僵局，朝鲜宣布退出刚加入不久的《不扩散核武器条约》，朝核危机逐渐展开，此时距离克林顿就任总统尚不足两个月。朝鲜是签署了《不扩散核武器条约》之后宣布退约的第一个国家，而这个条约将在1995年进行关键的审议，以决定是否延长。朝鲜退约是对该条约的直接挑战，不仅如此，海湾战争后国际原子能机构对伊拉克的核查也表明地区核扩散威胁逐步上升。克林顿政府对朝核威胁严重程度的判断并无重大分歧；对朝政策选择上包括军事行动、谈判、遏制或者推动朝鲜政权崩溃，而克林顿政府偏向于首先与朝鲜接触，试探谈判可能；其基本思路是首先解决核问题，阻止朝鲜通过对宁边反应堆卸出的乏燃料棒进行后处理从而获得钚材料，其他相关问题从属于核问题。虽然面临如此严重的安全威胁，克林顿政府当时尚无专人负责对朝政策，涉及对朝政策的决策部门包括国务院、国家安全委员会、国防部的个别部门和情报机构。朝核危机初发时美国政府欠缺协调的状况在国务卿克里斯托弗任命负责政治和军事事务的助理国务卿罗伯特·加卢奇（Robert Gallucci）之后获致解决。加卢奇在国际安全事务领域具有丰富的经验，是协调对朝政策的恰当人选。【注释】加卢奇曾分别在美国军控与裁军署、国务院情报与研究局、国务院政策规划局任职，担任过负责前苏联防扩散与核安全事务的资深协调官，并曾经担任负责核查伊拉克的联合国特委会执行副主席。【注尾】 虽然加卢奇官阶不是很高，但他受权可以与副部长级的官员进行协调沟通；国家安全委员会反扩散办公室主任丹尼尔·珀纳曼（Daniel Poneman）担任他的副手，这更有利于他扮演协调角色。克林顿总统并没有因为加卢奇曾经在布什政府任职而弃用他，反而让他担任了朝核危机期间与朝鲜主谈的官员，并赋予其一定的政策灵活性：加卢奇可以跨机构进行协商，可以定期与白宫沟通。克林顿总统将朝核危机作为首要安全威胁，其政策设计基本上得到了各政府部门的支持。虽然情报机构持有不同意见，但这种意见并没有占上风。国防部长佩里也支持在对朝政策上需要首先处理核威胁，然后才是其他议题。【注释】Janne E. Nolan, “U.S. Strategy to Stem North Koreas Nuclear Program: Assessing the Clinton and Bush Legacies,” Working Group Report, No.1, February 20, 2007, pp.7~11.【注尾】 至少在朝核危机爆发及至获致（暂时）解决的这个阶段，国会并没有发挥太大影响，更何况当时民主党控制了国会参众两院。 克林顿政府在对朝政策上协调一致，促进了第一次朝核危机的解决。但在1994年10月《美朝框架协议》签署后，有关协议的履行不再是克林顿政府外交议程的优先事务，与此同时，1994年国会中期选举后共和党控制了参众两院，这种状况一直持续到克林顿总统卸任，国会对美国的对朝政策的影响逐渐加大，导致美朝在框架协议的执行问题上抵牾不断。 比较而言，布什总统8年任期中内政对其对朝政策产生了严重的负面影响，使其在朝核危机爆发后的大部分时间内政策混乱、无所作为，危机不断升级而欠缺有效的化解之策。根据克林顿政府时期的《美朝框架协议》，朝鲜在宁边的钚项目被冻结，朝鲜基本上履行了协议义务。【注释】详见拙文;《美朝框架协议评析：兼论美对朝鲜的不扩散政策》。【注尾】 朝鲜涉嫌发展浓缩铀项目并不是新话题，早在克林顿执政末期，美国已经试图与朝鲜讨论这个议题。【注释】Robert Carlin and John W. Lewis, Negotiating with North Korea: 1992~2007, January 2008, Center for International Security and Cooperation, Stanford University, p.10.【注尾】 布什就任总统后，对于朝鲜威胁的判断，以及如何应对此种威胁，美国释放出了比较模糊的政策信号。布什政府的首要任务是对其朝鲜政策进行评估，但政策评估的初衷不是继续推进而是颠覆克林顿政府的对朝政策。在评估完成之前，韩国总统金大中访美，意在敦促布什政府延续克林顿政府的对朝政策，支持韩国的“阳光政策”，但布什总统在联合记者招待会上却表示：“我的确对朝鲜的领导人持有某种疑虑”，“我们无法确定他们是否正在遵守所有协议的所有条款。”这显然是不准备沿着克林顿政府的对朝政策继续前进，布什总统还在招待会上多次提到“查证”。【注释】“Remarks by President Bush and President Kim DaeJung of South Korea,” Office of the Press Secretary, March 7, 2001, available at: http://georgewbushwhitehouse.archives.gov/news/releases/2001/03/200103076.html.【注尾】 而在此前一天，国务卿鲍威尔已经表示美国计划与朝鲜接触，以继续克林顿总统的对朝政策。【注释】“Chronology of U.S.North Korean Nuclear and Missile Diplomacy,” available at: http://www.armscontrol.org/print/2597.【注尾】 布什与金大中会晤后，国务卿鲍威尔不得不对他有关对朝政策的表述进行修正。布什内阁之间对朝核问题的不同认识及不同的政策偏好导致美国对朝政策在布什第一任期内陷入混乱的状态，而布什总统并没有采取有效措施遏止这种政策混乱。事实上，布什总统本人对朝鲜问题没有兴趣。在2000年6月，还是州长及总统候选人的布什曾问沙特王子班达尔：“人人都给我谈论朝鲜”，“我为什么必需在乎朝鲜？”【注释】Bob Woodward, State of Denial (Simon & Schuster, New York, 2006), p.17.【注尾】 因为布什总统对朝鲜事务不熟悉、没兴趣，副总统切尼在很大程度上主导了此后的美国对朝政策。布什内阁成员在对朝政策上分为两种主张，一种是国务卿鲍威尔为首的主谈派，他们认为朝鲜虽然不可信任，但可以通过谈判说服朝鲜放弃研发大规模杀伤性武器；一种是副总统切尼为首的强硬派，主张“我们不与邪恶力量谈判，我们要打败他。”【注释】副总统切尼曾经谈到：“总统已经嘱我确保不与世界上任何一个专制政权谈判。我们不与他们谈判，我们要打败他。”引自Warren P. Strobel, “Cheney Blocks Talks with N. Korea Pioneer Press,”December 20, 2003, p.2A,available at: http://www.cpinternet.com/dwagner2/scum/scum22.htm.【注尾】 强硬派包括副总统切尼及其助手、罗伯特·约瑟夫（Robert Joseph）及其麾下的国家安全委员会助手；五角大楼的国防部长拉姆斯菲尔德和副部长费思（Douglas J. Feith）；国务院负责军控和国际安全事务的副国务卿博尔顿（他在2005年离任后，罗伯特·约瑟夫接替他的职位，两人在政策偏好上极为相像）；后来担任国家安全副顾问的克劳奇（J.D. Crouch）等。强硬派中的多数是新保守主义者，他们更喜欢胁迫政策，而不是谈判。【注释】“Failed Diplomacy, The Tragic Story of How North Korea Got the Bomb,” transcript of a book launch cosponsored by the USKorean Institute, SAIS, Johns Hopkins University, The Korea Economic Institute, Washington DC, July 11, 2007, p.5.【注尾】 主谈派则包括国务卿鲍威尔、副国务卿阿米蒂奇和助理国务卿凯利；国务卿鲍威尔在2001年3月初被迫修正他有关对朝政策的讲话表明，主谈派是布什内阁中的少数派。 布什政府的确考虑过任命一个负责朝核事务的资深协调官员，但没有任何官员愿意接这个“烫手山芋”。【注释】Janne E. Nolan, “U.S. Strategy to Stem North Koreas Nuclear Program: Assessing the Clinton and Bush Legacies,”p.13.【注尾】 虽然布什政府已经有一个负责谈判的特使普理查德（Charles L.Pritchard），但最后负责朝核问题的任务落在了助理国务卿凯利身上。即使朝核问题通过多边平台——六方会谈开始谈判，副总统切尼掌控对朝政策的局面并没有改变。在2004年2月第二轮六方会谈期间，切尼曾经直接越过国务院的电报系统由国家安全委员会的迈克尔·格林（Michael Green）给美方谈判代表发出不得从“彻底、可查证、不可逆转地裁军”的原始立场上退让的指令，而国务卿鲍威尔直到次日才获悉此事。【注释】Glenn Kessler, “Impact from the Shadows, Cheney Wields Power with Few Fingerprints,” Washington Post, October 5, 2004, p.A01.【注尾】 在布什总统的第一任期内，负责谈判的助理国务卿凯利只是参与谈判，而并无做出妥协的考虑，谈判仅仅是布什政府单边主义政策的伪装而已。“他（布什总统）让凯利（在六方会谈中）讲话，但不让他讲任何有价值的内容；他（凯利）来到谈判桌，但没带什么（可供谈判的）东西。”【注释】Fred Kaplan, “Rolling Blunder: How the Bush Administration Llet North Korea Get Nukes,” May 2004, available at: http://www.washingtonmonthly.com/features/2004/0405.kaplan.html.【注尾】 即使在布什总统的第二任期内部分强硬派和新保守主义成员相继离开政府，包括国防部长拉姆斯菲尔德、副部长费思、副国务卿博尔顿、副国务卿约瑟夫及克劳奇等，并且赖斯由国家安全事务顾问转任国务卿使得对朝政策的主导权略微向国务院转移，但切尼副总统仍然对美国的对朝政策施加了无法忽略的影响。即使布什政府最终在六方会谈的多边框架下与朝鲜进行了双边对话，主谈的助理国务卿希尔也获得了较大的自主权，但部门之间的协调工作仍然很糟糕。在2005年9月的第4次六方会谈实现突破前夕，财政部对朝鲜的金融制裁使得六方达成的共同声明难以执行，六方会谈在貌似进展的状况下继续僵局。直到布什总统离任，朝核问题仍然处于潜在升级的过程中。无论是布什总统的第一任期还是第二任期，国会在影响美国对朝政策上的作为均比较有限。 　　三、双边与多边的纠葛 　　 　　朝核问题即是一个双边问题也是一个多边问题。朝核问题中的“核”内容主要是美朝之间的双边议题，美国反对朝鲜的核扩散行为，朝鲜以美国的敌对政策为其核扩散行为辩护。但朝核问题不仅仅是一个核扩散问题，它同样涉及朝鲜半岛冷战状况的存续、东北亚地区的和平与稳定、周边各国对朝核问题未来发展前景的反应等，就此而言，朝核问题更像一个内容繁杂的朝鲜问题或朝鲜半岛问题，因而具有多边内涵。是通过多边谈判还是通过双边谈判解决朝核问题？或者双边和多边并行解决危机？这不仅是一个形式问题，也是一个内容问题。 　　两位总统分别8年的任期内，面对同样的朝核问题，他们采取了明显不同的谈判方式。克林顿政府主要是通过双边谈判解决核心争议问题，但同时争取多边力量推动谈判并协助协议的执行；布什政府主要依托多边谈判解决朝核问题，基本排斥双边对话或者谈判，多边框架下的美朝双边接触比较有限，这种状况只在其执政后期有所改观。 　　第一次朝核危机最初表现为朝鲜与国际原子能机构之间的核查纷争及南北朝鲜之间有关朝鲜半岛无核化的问题，但这都与美国密切相关。克林顿政府将防扩散列为其主要安全威胁，并考虑到1995年《不扩散核武器条约》条约的审议和延期问题，朝鲜的核扩散行为被认定为危害美国至关重要的安全利益。【注释】Joel S. Wit, Daniel Poneman, Robert L. Gallucci, Going Critical: The First North Korean Nuclear Crisis, p.xvi.【注尾】 1993年3月朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，朝核问题逐步升级。美国随即与朝鲜展开谈判，经过两轮会谈后，美国要求朝鲜同国际原子能机构就核查问题的协商、南北朝鲜之间的对话取得进展之后, 美朝才能进行第三轮谈判。【注释】David Reese, The Prospects for North Koreas Survival, Adelphi Series Paper 323 (Oxford University Press, New York, 1988), p.49.【注尾】 通过其他双边渠道解决朝核问题的道路很快被证明走不通，美国不得不仍然回到美朝双边的轨道上来。在美朝进入实质性的谈判阶段后，美国确定了问题的优先顺序，将核列为首要解决的问题；协调克林顿政府各部门之间的政策分歧；确定美朝谈判中可以对朝鲜做出的妥协内容。不仅如此，美国也与韩国和日本就美朝谈判问题保持了频密的磋商，【注释】Joel S. Wit, Daniel Poneman, Robert L. Gallucci, Going Critical: The First North Korean Nuclear Crisis, p.xix. 1999~2000年，美日韩还建立了一个三边机制以协调对平壤的政策。【注尾】 避免议题增多而分散了对核问题的关注，也确保了协议达成后能够得到各方的支持。美朝谈判也得到了中国的支持和协助，中国运用自己特殊的影响力，尽自己的努力，敦促有关各方谨慎行事，相互照顾彼此关切，避免采取可能导致局势失控的过激言行。美朝双边会谈的台前有幕后多边的协调，这是第一次朝核危机美国对朝政策的成功之处。 　　美朝通过以“核”为核心的双边谈判所达成的《美朝框架协议》包含了超越核问题的广泛内容，它不仅仅是一个有关防扩散的协定，而是与美朝关系中的其他议题密切相关的一个基础协议，其中包含了诸如提供能源援助、减少投资和贸易壁垒、双方互设联络处、未来将双边关系提升到大使级的内容等。【注释】Agreed Framework between the United States of America and the Democratic Peoples Republic of Korea, available at: http://www.kedo.org/pdfs/AgreedFramework.pdf.【注尾】 美朝在执行该协定的同时，还将双边的谈判拓展到了其他领域，这不仅仅包括处理后来出现的次生危机，如1998年8月31日朝鲜发射“大埔洞”，1998年底的金仓里“核设施”，还包括其他20多个议题，其中多数会谈达成了协定或者取得了实质性的进展。【注释】相应的协议内容详见Robert Carlin and John W. Lewis, “Negotiating with North Korea: 1992~2007,” Appendix A: List of Major Negotiations 1993~2000, p.25.【注尾】 克林顿政府没有采取一揽子解决的思路，而是在既有进展的基础上，逐渐增加美朝讨论的议题，并取得了较好的进展。其中比较显著进展有两个：一是1998年朝鲜发射“大埔洞”后美朝开始讨论导弹试验问题，朝鲜做出了暂停导弹试验的承诺；二是1998年底美国卫星发现朝鲜在金仓里建设大型地下设施之后，双方谈判现场核查问题并实现了现场核查。这种务实的姿态有助于在美朝朝着建立互信的方向发展双边关系，更好地处理防止核扩散这个核心议题。 　　除了美朝双边会谈，克林顿政府也协同韩国推动过多边会谈，讨论用新的和平机制取代冷战时期的停战协议，触及朝核问题之外的“朝鲜问题”，此即1997年12月到1999年8月的中、美、韩、朝四方会谈。然而，多边会谈的进展甚微，四方会谈经过了六次会谈后没有取得进展而陷入停滞。 　　与克林顿政府相比，布什政府无论是在对朝政策的内容还是形式上都大有区别。在对朝政策评估完成之前，布什总统已经不打算在既有进展的基础上继续前进了，而计划另起炉灶。2001年6月，政策评估完成后，布什政府准备与朝鲜就“广泛的议程”（Broad Agenda）展开“严肃的讨论”，未来的议题将包括改善《美朝框架协议》的执行、可查证地限制朝鲜的导弹项目及禁止导弹出口、降低常规军事力量的威胁等。如果朝鲜能够展示“诚意”，美国也打算向朝鲜提供援助及放松制裁等。【注释】“Statement by the President,” Office of the Press Secretary, June 13, 2001, available at: http://georgewbushwhitehouse.archives.gov/news/releases/2001/06/200106114.html.【注尾】 在朝鲜尚未与新政府建立信任的时候，布什总统考虑重新规划对朝政策，全面或者一揽子谈判美朝之间的各类议题，这显然远离现实。 美国同与朝核有关的其他国家之间的磋商也非常不足，表现最为明显的是美韩之间的协调。如前所述，韩国总统金大中在布什就任之初访美，意在敦促布什政府延续克林顿政府的对朝政策，但布什总统明确表达对朝鲜的疑虑及对朝鲜能否信守协议的怀疑，并称即使未来签署协议也必需包含彻底核查的条款。【注释】“Remarks by President Bush and President Kim DaeJung of South Korea.” Office of the Press Secretary, March 7, 2001, http://georgewbushwhitehouse.archives.gov/news/releases/2001/03/200103076.html.【注尾】 布什政府是否会支持韩国的“阳光政策”？美韩首脑会晤至少传递了布什政府暂时不与朝鲜谈判的信息，【注释】Rose Brady, “The Road to Detente Gets Steeper,” Business Week, April 9, 2001.【注尾】 美韩之间有关对朝政策的歧见也表现的非常明显。 　　九一一恐怖袭击后，布什政府将主要的精力投入到在阿富汗的反恐战争并准备在伊拉克打另一场反恐战争，朝核问题并非美国需要优先处理的问题。与此同时，布什总统的言论也让美朝双边谈判的难度进一步加大。布什总统在2002年的国情咨文中将朝鲜定义为“邪恶轴心”的成员之一；2002年6月朝韩的海上冲突进一步延宕了本拟启动的美朝对话。到2002年10月美国助理国务卿凯利访朝的时候，美朝关系已经开始朝着另一场核危机的方向发展。凯利访朝之后，朝鲜的浓缩铀问题浮出水面，朝鲜半岛能源开发组织(KEDO)停止向朝鲜提供重油；朝鲜宣布重新宁边核设施，并赶走国际原子能机构的工作人员。2003年1月10日，朝鲜宣布退出《不扩散核武器条约》，一度中止的朝核危机再度被激活。 　　朝核危机再度爆发后，美朝在会谈的形式上纠缠不休。美国坚持多边会谈，朝鲜坚持双边会谈。中国通过外交斡旋于2003年4月实现了三方会谈，但美国并没有准备和朝鲜进行谈判。在助理国务卿凯利出发参与三方会谈前夕，国家安全委员会给凯利的指令是：如果没有中国代表在场，凯利不得与朝方代表独处会谈。【注释】“Failed Diplomacy: The Tragic Story of How North Korea Got the Bomb,” transcript of a book launch cosponsored by the USKorean Institute, SAIS, Johns Hopkins University, The Korea Economic Institute, Washington DC, July 11, 2007, p.8.【注尾】 这个指令成了接下来三轮六方会谈中凯利的紧箍咒，美朝不可能在“多边套双边”的会谈形式中进行真正的交流。 　　美方在前三轮六方会谈中没有表现出真正的妥协姿态，但确曾提出过解决朝核危机的动议，其主要内容包括在3个月内将朝鲜的反应堆去功能化、对核问题做出申报、允许核查人员返回朝鲜并彻底拆除朝鲜核项目。这个动议形同命令朝鲜完全按照美方意愿解决朝核问题，但根本不具有任何可行性。当朝鲜提出仅仅冻结宁边核设施的时候，美国表示没有兴趣。因为其他几个国家都向美国施压，希望它与朝鲜在多边框架中实现双边的实质性会谈，但布什政府并没有这样的打算。美国在六方会谈中仅仅做出了“谈判的姿态”。 　　2005年2月，希尔被任命为六方会谈代表后，情况出现了一些有限的改善。希尔能够与朝方代表进行双边会谈，但并没能实质上改变美国的对朝政策立场。2005年9月19日第四轮六方会谈所达成的共同声明似乎意味着重大突破，但正是美国的强硬政策让这个共同声明被美朝重新解读，从而延宕了后续的谈判进程。共同声明中没有触及导致第二次朝核危机的浓缩铀内容并且包含了同意在适当时候讨论向朝鲜提供轻水反应堆的内容，这样的共同声明不是华盛顿的鹰派所希望看到的。据前朝核问题特使普理查德称，强硬派起草了一份文件要求希尔照本宣科，这份文件将联合声明中有关提供轻水反应堆时间的蓄意模糊内容清晰化：所谓“适当时候”解释为完全无核化之后，即朝鲜完全、可查证、不可逆转地消除了其核项目。朝方针锋相对，在共同声明发表的次日即表示只有得到了轻水反应堆之后才会消除其核设施。【注释】“Failed Diplomacy: The Tragic Story of How North Korea Got the Bomb,” p.9~10.【注尾】 美国强硬派的举动成功地扼杀了历经多方外交努力达成的共同声明，从声明发表之初，美国的政策已经使得这个声明的执行成为疑问。与此同时，美国财政部以朝鲜伪造美元为由对澳门汇业银行进行制裁，冻结朝鲜在汇业银行2500万美元的账户。随后，朝鲜将美国解除金融制裁与是否返回六方会谈挂钩，朝方希望双边会谈，美国坚持多边会谈，多边套双边的这种模式逐渐进入美朝口水仗的阶段。 　　2006年7月朝鲜导弹试验、10月朝鲜核试验、11月共和党中期选举失利、伊拉克局势不稳、伊朗危机僵局、新保守政治力量相继离开政府让布什政府开始调整对朝政策，国务卿赖斯成为对朝政策的主导力量，助理国务卿希尔获得了同朝鲜进行实质性双边会谈的许可。美朝实质性的双边会谈逐渐展开，美朝双边达成的共识通过六方会谈获得确认，朝核危机开始呈现转机。朝鲜核试后，10月31日，希尔与朝鲜副外长金桂冠在北京会晤，希尔承诺解决对汇业银行进行金融制裁的问题，朝鲜答应重返六方会谈。2007年1月16~18日，美朝完全脱离六方会谈这个多边平台，在柏林进行谈判，达成了《落实共同声明起步行动》【注释】《落实共同声明起步行动》，参阅中国外交部网页：http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/zt/ywzt/wzzt/cxbdhwt/5lfht/liufanghuitandisan/t297462.htm.【注尾】 的核心内容。美朝达成的协议最后以六方会谈《2.13共同文件》的形式被确认。这份文件是美国显著调整政策的转折点。达成该协议的默契是美国承诺解除对汇业银行的制裁，解冻朝鲜的2500万美元资金。【注释】Charles L. Pritchard, “USDPRK Negotiations: From Failed Diplomacy to Engagement,” Presentation Paper for the Tenth NIDS International Symposium on Security Affairs, December 13, 2007, available at: http://www.nids.go.jp/english/dissemination/other/symposium/2007pdf/e_09.pdf.【注尾】 　　2007年6月，朝鲜关闭宁边核设施后，美朝再次于9月2日到4日在日内瓦进行谈判。通过谈判，美国同意在2007年底之前将朝鲜从支恐国家的名单上移除，并解除根据《敌国贸易法》对朝的制裁，朝鲜则同意在年底前完成第二阶段的去功能化和核计划申报。在此协议基础上，六方会谈第二阶段会议于9月27日召开，并达成10.3文件。然而，核计划申报如何处理朝鲜涉嫌的浓缩铀问题以及核扩散问题是一个关键。朝鲜的核计划申报并没有如期完成，美国也没有完成将朝鲜从支恐国家名单上移除的工作。 　　美朝继续通过双边会谈协调解决申报问题。2008年4月8日，助理国务卿希尔和朝鲜外相金桂冠在新加坡会晤，随后两国就宁边5MW反应堆和后处理厂的申报问题达成共识。根据希尔的解释，朝鲜的核申报主要包括钚项目和与钚项目关联的其他核设施，有关核扩散和铀项目另案处理。但有关朝鲜核申报的麻烦这才算开始，因为与申报密切关联的是查证申报的真实性。美国公布的对朝互惠措施是有前提的，据国务卿赖斯6月18日在传统基金会的解释，美国要评估朝鲜的合作程度，如果朝鲜不积极合作，美国的这些互惠措施可以收回。【注释】Leon V. Sigal, “Punishing North Korea Wont Work,” Bulletin of the Atomic Scientists, May 28, 2009, available at: http://www.thebulletin.org/webedition/opeds/punishingnorthkoreawontwork.【注尾】 美国这种“前移标杆”的做法实际上将诸如查证、准入反应堆这些去核第三阶段的事情放在了第二阶段向朝鲜施压。7月初，美国起草了一份“侵入性”很强的查证议定书，并将查证与将朝鲜从支恐国家名单上移除相挂钩，朝鲜则针锋相对宣布恢复宁边的核设施。8月22日，美国特使金成（Sung Kim）赴朝磋商修改美国查证草案事宜，但没有进展，朝鲜宣布将中止去功能化。在9月底朝核危机再度反复之后，希尔于10月初访问朝鲜讨论查证问题。10月11日，美朝就查证问题达成初步共识，包括一份书面协议和一份口头谅解，美国将朝鲜从支恐国家名单上移除。危机稍事缓解，但在布什任期结束前已经不可能再有重大突破。实际上，在美国总统大选结果出来后，美朝因为查证采样问题再出纷争，第二次朝核危机延续到第七年和新一届美国政府。 　　六方会谈是解决朝核这个地区安全问题的多边平台，对稳定朝核局势的发展起到了至关重要的作用，防止朝核危机失控从而损及地区安全与稳定。这个多边平台并非为谈而谈，它为双边实质性磋商提供了舞台。布什政府在第一任期内拒绝双边会谈，导致这个多边平台的作用有限；布什政府第二任期内美国政策有所调整，愿意在双边层次上进行实质性的磋商并做出实质性的妥协，因而六方会谈在2006年到2008年出现了较为明显的进展。 　　 　　四、胡萝卜与大棒的运用 　　 美国对朝政策目标与美国所拥有的实现这些政策目标的手段是否匹配将影响美国对朝政策的成败。无论是在克林顿政府时期还是布什政府时期，彻底消除朝鲜的核扩散能力和意图是美国不变的最终目标，在这一点上两位总统并无根本区别。然而，从朝鲜致力于发展核能力到最终消除朝鲜此种能力，两位总统所坚持的短期目标却大相径庭。克林顿政府时期采用了演进的思路，冻结宁边的核设施是走向最终完全彻底消除朝鲜核能力的中间步骤，在达到最终目标之前，克林顿政府先追求冻结朝鲜核能力。布什政府则采取了革命的路径，从危机初始阶段就提出要以“完全、可查证、不可逆转的方式解除”（Complete, Verifiable, Irreversible Dismantlement,CVID)朝鲜核能力。 　　相比而言，克林顿总统有效使用了美国外交“工具箱”中的常用“工具”——胡萝卜和大棒，在一个相对合理的政策目标的指导下处理朝核问题，获得了成功。布什总统则提出了过高的政策目标，却没有很好地使用手中的大棒或者胡萝卜，因而遭致挫败。在朝核问题上，克林顿政府和布什政府外交“工具箱”中可资利用的“工具”是不同的，各自运用手段的侧重点也有所区别，因而造就的政策结果也是不同的。 在朝核危机出现后，克林顿政府首先推动朝鲜和国际原子能机构之间进行谈判，危机在一定的可控范围内。在国际原子能机构与朝鲜的谈判无果之后，朝核问题逐渐升级。美国开始使用划定红线、外交施压、军事威胁、预留退路的政策手段，接手朝鲜与国际原子能机构之间的冲突。1994年5月，朝鲜通知美国将为宁边的反应堆换燃料。美国随即将朝鲜此举视为跨越红线的举动，并加大了推动通过联合国对朝鲜实施制裁的力度。与此同时，1994年初美国在朝鲜半岛的一些军事行动也有意无意地释放出考虑使用武力的信号。这包括几件主要的事态：首先是美国准备为驻韩美军装备爱国者导弹；媒体同时报道美国准备向韩国派出新的直升机；独立号航空母舰从印度洋返回日本基地的正常举动也被理解为向朝鲜施压。1994年2月，《纽约时报》刊文介绍美国的战争计划，突出强调朝鲜半岛一旦出现战争，美军将占领平壤；《华盛顿邮报》则刊文称，如果日内瓦的会谈无果，美国将向韩国增派1000名美军参与“团队精神”（Team Spirit）联合军事演习。【注释】Joel S. Wit, Daniel Poneman, Robert L. Gallucci, Going Critical: The First North Korean Nuclear Crisis, p.123.【注尾】 　　在5月份朝鲜决定卸出反应堆的材料后，美国加速与中国的磋商，希望获得中国的支持。同时，美国草拟一份总统声明提交安理会讨论，这被认为是推动制裁决议的关键一步。5月30日，联合国安理会通过主席声明，要求朝鲜立即就核问题恢复与国际原子能机构的磋商。随后，美国马上协调美日韩在制裁问题上的立场，获得两国的明确支持；同时争取中国和俄罗斯不阻止美国在安理会提出制裁动议。 　　不仅是通过外交渠道向朝鲜表明美国不接受朝鲜发展核武器的强硬姿态，美国也在军事上未雨绸缪。佩里国防部长曾访问日韩两国，探讨一旦外交失败，如果通过军事手段应对朝鲜。5月危机升级后，佩里命令参谋长联席会议主席沙利卡什维利将军和美国驻韩美军司令路克将军更新应对朝鲜的5027作战计划，提出了对朝鲜的核设施进行外科手术打击的方案。佩里国防部长提出的作战计划主要是增加驻韩美军的兵力，其中一个方案设想的增兵幅度很大。【注释】艾什顿·卡特、威廉姆·佩里著：《预防性防御：一项美国新安全战略》(胡利平、杨韵琴译)，上海人民出版社，2000年版，第122~129页。【注尾】 事实上，在卡特访问朝鲜的时候，韩国已经出现了零星撤出人员的迹象，【注释】Joel S. Wit, Daniel Poneman, Robert L. Gallucci, Going Critical: The First North Korean Nuclear Crisis, p.123.【注尾】 这是战争行将爆发的信号。 　　克林顿政府在认真考虑外交制裁、军事打击的同时，也为朝鲜提供了后路，即使在美朝关系比较紧张的1月份，克林顿政府也没有关闭外交渠道。1月底，福音派牧师比利·格雷厄姆（Billy Graham）经过与国务院、白宫沟通后前往朝鲜拜访朝鲜领导人金日成，并捎去了克林顿总统的口信，比利则从朝鲜带回了朝鲜愿意与美国谈判解决朝核问题的信息，美朝的紧张气氛逐渐降温。在朝核危机激化后，前总统卡特的访问为朝鲜提供了从强硬立场后退的机会。在处理朝核危机的过程中，克林顿政府比较认真地思考如果谈判行不通，将运用军事手段解决朝鲜的核扩散威胁，两手准备都是可信的。美国刚刚在海湾战争打败了萨达姆政权，其军事实践让朝鲜相信美国有意志和能力给朝鲜制造安全威胁。另外，美国虽然也有索马里问题，但总的来看，克林顿政府在运用军事力量进行施压的问题上并没有太大的负担。当美朝最终回归谈判轨道的时候，美国不是穷究历史，让朝鲜澄清是否分离出了多少核材料，而是首先冻结宁边的核设施，让朝鲜的核项目不再继续进展，以期通过执行协议最终消除朝鲜的核扩散威胁。 　　相比而言，克林顿政府处理第一次朝核危机的经验最终都成了布什政府的教训。布什政府最初的对朝政策评估设定了一揽子解决的思路，试图一劳永逸地解除朝鲜的核威胁。但这种政策目标缺乏美朝信任的支撑，缺少可信的政治回报，也没有发出如果朝鲜不退让美国将进行军事威胁的可信信号。至少一直到助理国务卿凯利访问朝鲜第二次朝核危机爆发，布什政府只有清楚的政策目标，但没有比较清楚的、能够辅助实现这些政策目标的“胡萝卜”或“大棒”。 2002年1月到2003年4月，这是布什政府在朝核问题上不断展示“大棒”的阶段。布什总统在2002年1月发布的国情咨文中将伊朗、伊拉克和朝鲜列为“邪恶轴心”，并称“美国将不会允许世界上最危险的政权用世界上最具破坏力的武器威胁我们”。【注释】“President Delivers State of the Union Address,” January 29, 2009,available at: http://georgewbushwhitehouse.archives.gov/news/releases/2002/01/2002012911.html.【注尾】 同年6月1日，布什总统在西点军校的讲话中更明确指出，“对自由的最大威胁在于极其危险的激进主义与技术的结合”，对这些威胁，美国“必须向敌人主动出击，挫败他们的计划，在最严重的威胁出现前就给予迎头痛击……准备采取先发制人的行动”。【注释】“President Bush Delivers Graduation Speech at West Point,” June 1, 2002, available at: http://georgewbushwhitehouse.archives.gov/news/releases/2002/06/200206013.html.【注尾】 针对恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散，美国准备采取先发制人的战略，这在9月发布的国家安全战略报告中进一步得到确认。【注释】“The National Security Strategy Report of the United States,” September 2002, available at: http://georgewbushwhitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/index.html.【注尾】 如果将这些言论与朝鲜发展核武器项目建立联系，布什政府的对朝政策几乎相当于直接对朝鲜发出军事威胁的信号。由布什总统的言论可以推断，美国在完成阿富汗战争后，下一个打击对象可能是朝鲜，因为朝鲜符合“邪恶轴心”、发展大规模杀伤性武器等条件。但事实上，布什政府当时主要关注如何发动对伊拉克的战争，朝鲜并不在布什政府的外交议程上。如果没有这些言论，朝鲜核问题可以停滞不前，但至少不会迅速恶化。布什政府展示了“大棒”，但挥错了方向。朝鲜相继采取一系列行动，将危机推向高峰。 2003年4月到2005年2月，在朝核危机延宕不决的过程中，布什政府既没有展示“胡萝卜”，也没有展示“大棒”，只是派出代表参加六方会谈，但拒绝与朝鲜进行双边的对话。处理朝核危机的六方会谈进入了一个多次会谈但没有进展的阶段。期间，朝鲜的核项目不受任何国际监督，并将从反应堆卸出的8000根燃料棒进行后处理，分离出可以制造核武器的材料。布什政府在2005年初决定让希尔取代凯利主谈朝核问题可以被看做是布什政府缓慢调整对朝政策的一步，但美国似乎还没有做好提供“胡萝卜”的准备。即使美国在同年9月的六方会谈中展示了一定的灵活姿态，但这种灵活姿态很快因为美国国内的政策分歧而消解，因而才有美国做出安全保证、改善美朝关系承诺的9月19日共同声明，也有美国对朝鲜的金融制裁。应对朝核问题，到底是更多使用“胡萝卜”还是更多使用“大棒”？布什政府体现了一定程度的政策混乱。 2006年10月到2009年初，共和党中期选举失败，美军深陷阿富汗和伊拉克，此间布什政府更多释放协调姿态，表现出愿意通过提供一定的援助、提供一定的安全保证、有限地改善美朝双边关系的方式解决朝核问题。布什就任总统之初，朝核问题尚处于可控并可以期待更多进展的时候，布什政府没有展示推进双边会谈的意愿，也没有提出替代谈判的强硬方案。2006年10月的核试验让布什政府真正认识到朝鲜真实存在的威胁，但这也没有迫使布什政府发出军事威胁的信号。即使在朝鲜进行核试验后，布什总统发表的声明也仅仅是强调严防朝鲜从事扩散行为，这是很软弱的政策表态。实际上，就算布什总统发出对朝鲜的军事威胁，其可信性也非常让人质疑，美国既舍不得足够“甜的胡萝卜”，又挥不起足够“硬的大棒”。在布什总统执政后期，朝核问题有一定的进展，但诸如去功能化、炸毁冷却塔这些问题上的进展并不足以将朝核危机置入一个朝向最终解决的渠道，有限的进展存在反复的可能。在朝核问题上，布什政府“软”、“硬”两手使用的时机不当、力度欠佳，第二次朝核危机以布什总统任期第二年开始，但却历经六年多没有结束，这足以成为未来应对朝核危机的教训。 五、得失分明的对朝政策后果 从以上比较可以看出，同样的核扩散问题，两位总统在处理此问题时存在优先排序、人事任命和政策偏好上的区别，这种区别体现为双边还是多边解决的路径分歧，而对“胡萝卜”和“大棒”的不同运用又直接导致不同的政策后果。 1993~1994年朝核危机从发生到解决花费了19个月的时间，美朝双边达成的协议基本上在1994年到2001年初得到了顺利的执行，至少朝鲜并没有违背《美朝框架协议》的字面内容，期间两国通过多年谈判逐步建立了一定的互信，次生危机基本得到了妥善的解决，美朝接近在克林顿执政末期就导弹问题达成重大妥协。朝鲜的大规模杀伤性武器能力在克林顿政府的8年期间基本陷入停滞状态：宁边的反应堆被冻结，燃料棒被封存，朝鲜还就导弹试验做出了承诺。不仅如此，美朝谈判代表通过长期的接触和对话逐步建立了一定程度的信任，并在执行《美朝框架协议》的过程中举行数次谈判且取得了不少进展，美朝根本上解决朝核问题的前景相对乐观。 2001年布什就任总统朝核危机就在酝酿，2002年危机正式爆发，到2009年布什总统任期结束，谈判进行了将近6年半的时间，六方会谈达成了若干协议，但这些协议的执行不断反复。第二次朝核危机在谈判解决的过程中又陆续出现两次核试验和多次导弹试验，危机呈现螺旋升级的态势，但均没有得到较好的解决。除了在核问题上有一些有限的、不确定的进展外，美国并未触及到朝鲜的其他问题。在布什执政的8年中，朝鲜大规模杀伤性武器的研发和生产能力有了长足的进步：朝鲜从最初只是涉嫌发展核武器到两次核试验获得实际的制造核武器的能力；朝鲜拥有的核材料从可能制造一两枚核武器到可能制造6到8枚核武器；【注释】朝鲜申报生产了30公斤钚材料，而根据科学与国家安全研究所专家的估计，朝鲜曾分别在1990年之前、1994年和2005年三次卸出宁边5MW反应堆的燃料棒，总共生产的钚材料约为46~64公斤，其中28~50公斤是分离形态、可以用于核武器的钚材料。详见David Albright, Paul Brannan, and Jacqueline Shire, “North Koreas Plutonium Declaration: A Starting Point for an Initial Verification Process,” January 10, 2008, available at: http://isisonline.org/uploads/isisreports/documents/NorthKoreaDeclaration10Jan2008.pdf; Choe SangHun, “North Korea Says It Has More BombGrade Plutonium,” New York Times, November 3, 2009, available at: http://www.nytimes.com/2009/11/04/world/asia/04korea.html?_r=1.【注尾】 从仅仅拥有生产钚材料的能力到可能新增铀浓缩能力；【注释】详见Zhang Hui, “Assessing North Koreas Uranium Enrichment Capabilities,” Bulletin of the Atomic Scientists, June 18, 2009, available at: http://www.thebulletin.org/webedition/features/assessingnorthkoreasuraniumenrichmentcapabilities.【注尾】 从信守暂停导弹试验的承诺到试射各种射程的导弹。美国在朝核问题上的立场也呈现步步退让的窘迫姿态，从坚决拒绝双边谈判、拒绝给予朝鲜“胡萝卜”到相继通过双边谈判解决实质分歧、不断修正原有立场。6年多的谈判不仅没有增进美朝之间的信任，反而让两国间的疑忌不断增加，但直至布什总统卸任，朝核危机的解决前景仍然不容乐观。 比较两位总统对朝政策的结果，成败得失不言自明。冷战结束之初有利的国际环境、美国大胜伊拉克的余威、对威胁的清醒判断显然为克林顿政府对朝政策的成功提供了铺垫。与此同时，克林顿总统直接掌控对朝决策、选定专人负责设计对朝政策并协调各部门对朝政策偏好、减少各决策机构之间的内争、设定合理的对朝政策目标、选用恰当外交手段。这种现实主义的对朝政策避免了内政对外交的消极影响；美国通过双边谈判解决核心问题，通过多边平台的辅助探讨地区安全问题；综合运用“大棒”与“胡萝卜”，使其相互促进而不是彼此抵消。这是克林顿政府对朝政策成功的根本原因。 布什政府对朝政策的失败固然有时代背景的原因，特别是九一一之后布什政府将安全战略的重心转移到反恐战争中，而且在阿富汗和伊拉克的反恐战争并未如预想的一样进展顺利，这使得美国没有余力对朝鲜发出可信的军事威胁信号。但更重要的是布什总统的政策偏好，他没有将朝核危机置于外交议程的重要地位，也没有为此投入恰当的人力、物力；在对朝政策上没有确立比较现实可行的政策目标，所设定的政策目标与实现政策目标所需外交手段与政治意愿之间的差别太大；各决策机构之间的内斗摆布了布什政府的对朝政策；美朝有关多边和双边的纷争不过是布什政府对朝政策混乱的外在表现而已。 　　不论是克林顿政府还是布什政府，最为重要的是，美国在面临同样的核问题时是否首先确定了一项应对的“大战略”，与朝鲜接触，与“不完美的世界”并存？还是尝试遏制乃至推翻朝鲜政权，将“不完美的世界”改造成符合美国价值标准的世界？克林顿政府选择了前者，用演进的方式促使朝鲜“政权转型”；布什政府选择了后者，以被动“等待”或主动“促变”的方式使朝鲜“政权更迭”。如果应对朝核危机的“大战略”一经确立，剩下的问题仅属于“战术”问题，诸如是核查朝鲜从事扩散的既往历史还是阻止朝鲜核能力的进一步提升，是首先处理核问题还是一揽子处理核问题、导弹问题，以及常规军事力量等问题，是用有限的“胡萝卜”换取朝鲜暂时的退让还是所有的努力最终指向双边关系的正常化，进而促成“政权转型”。克林顿总统在这些问题上做出了正确的取舍，因而取得成功；布什总统做出了不当的取舍，让道德标准取代了现实主义考虑，因而遭致失败。 　　朝核危机延宕多年而没有妥善解决，其内涵和外延均发生了较为显著的变化。对国际防扩散机制而言，朝核是一个直接的挑战。如果说克林顿政府时期朝核的挑战仍处于“萌芽”状态，现在则已是“羽翼丰满”。克林顿政府时期的妥善解决缓解了朝核挑战在冷战结束初期的示范效应，布什政府失败的对朝政策已经将朝核问题的未来解决与国际防扩散机制的命运挂钩。不仅如此，朝核也从一个双边防扩散问题演变为一个影响东北亚地区稳定和国际防扩散形势的多边地区安全问题。两次朝核危机中美国对朝政策的不同后果为朝核危机的未来解决提供了借鉴。 　　 　　樊吉社：中国社会科学院美国研究所副研究员