《美国研究》2008年第3期 “极化”的美国政治：神话还是现实？ 张业亮 〔内容提要〕“政治极化”，特别是两党政治的极化，是近十多年来美国政治的一个突出现象，也是美国政治学界近年来普遍关注但又颇有争议的一个问题。本文在对美国“政治极化”作历史考察的基础上，探讨了“政治极化”产生的原因及其对当今美国政治进程和公共政策制订的影响。文章认为，“持久的政党选民重组”（secular realignment） 所导致的两党选民结构和选举基地的变化、两党内部意识形态同质化及其导致的选民“政党选择”（party sorting），文化、宗教和道德价值观冲突上升等，是政治极化形成的最主要原因。两党“政治极化”既是美国政党和选举政治变化的结果，反过来又对美政党和选举政治产生了深刻的影响。在“极化”的政治环境下，两党在主要政策领域的分歧增大，总统和国会围绕立法控制权和司法任命的斗争愈演愈烈，从而导致更多的立法僵局。“极化”现象对现有的关于美国政治的理论提出了挑战。 关键词：美国政治 总统选举 两党政治 政治极化 　　“政治极化”（political polarization），特别是两党政治极化（party polarization），是近十多年来美国政治变化一个最显著的趋势和最具概括性的特点。美国学界对“政治极化”并没有一个明确一致的界定。所谓“政治极化”，指的是这样一种政治现象:共和党和民主党两大政党之间由于意识形态的分歧和对立日趋明显，同时两党内部意识形态同质化增强而导致两党国会议员在国会立法中，一党的多数反对另一党的多数；在总统选举中，出现红色州和蓝色州对峙的局面，以及在总统和国会选举中两党选民日益只投本党候选人票的趋向；两党在一些重要的国内政策问题上的政党意识形态分野和政策立场分歧日趋明显；两党的选民联盟、“公众的政治意见和选举行为总体上由中间、温和的立场转向自由或保守的两端”。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, eds., Red and Blue Nation:Characteristics and Causes of Americas Polarized Politics (The Brookings Institution Press, 2006), p.53.【注尾】 　　“政治极化”虽然自1970年代以来日趋激烈，但引起美国政治学界普遍关注并加以研究却是近十多年的事。 尽管对“政治极化”的判断得到美国学界的广泛认同，但究竟在哪些方面“极化”？如何认识美国的“政治极化”现象？“政治极化”产生的原因是什么？“政治极化”对美国政治和公共政策制订产生并将产生哪些影响？这些问题在学界存在激烈的争论。而且，这些争论还与美国是否正在进行一场“文化战争”（culture war）的争议交织在一起。【注释】“文化战争论”认为，当前美国正在进行一场文化战争，两大力量的一方是宗教和文化保守派，另一派是自由派。这是一场决定美国人未来生活方式的战争。当代美国人在社会态度、文化和宗教道德价值观上分为两大极化的团体，并且随着时间的流逝这种分裂趋势日趋严重。【注尾】“极化”已经成为当今美国政治最显著的特点及竞选、政治运作和公共政策制订的基本环境。现有的美国政治研究，特别是总统和国会关系研究，大多是在政党作用衰落、两党党争相对弱化的时期进行的，一些理论已经难以诠释美国新的政治现实。两党“政治极化”为理解当今美国政治，特别是政党和选举政治、国会政治、总统与国会关系、公共政策制订，以及判断社会和政治思潮的变化，提供了一个新的视角。本文拟在对美国“政治极化”作历史考察的基础上，着重对当今美国两党“政治极化”现象进行分析，探讨“政治极化”产生的原因及其对当今美国政治进程和公共政策制订的影响。 “极化”的美国政治：神话还是现实？美国研究 　　 一对美国“政治极化”现象的历史考察 　　日趋激烈的美国政治“极化”并不是一个新现象。美国政党制度的历史就不乏“政治极化”的先例。 　　立宪会议期间，联邦派和反联邦派之间围绕国家体制，尤其是联邦权力和州权的划分，产生了深刻的分歧，这可以说是美国政治“极化”的雏形或最早形式。但由于当时全国性的政党尚未形成，尽管这场争论对美国后来的政治发展和政党的建立具有深刻的影响，但仍属于政派之争，还不具备现代定义上的两党政治“极化”的意义。 　　美国第一个稳定并具有广泛基础的政党体制形成于1830~1840年代，是在联邦党消失和两党斗争暂时平息的短暂的“和睦时期”（Era of Good Feeling）之后。此后至第二次世界大战之前，美国历史上曾经出现三次“政治极化”时期。 　　第一次是在内战时期。这是美国历史上唯一一个现存政治制度不能解决“政治极化”而走向国家分裂的时期。自激进的废奴派领袖威廉·劳埃德·加里森（William Lloyd Garrison）于1831年在其创办的反奴隶制的《解放者报》（The Liberator ）上发表废奴主义信件直至南部重建，奴隶制、联邦分裂和黑人民权相继成为分裂两党及其选民的问题。1854年通过的《堪萨斯—内布拉斯加法案》激起选民强烈的选举反应，维护奴隶制的选民和支持废奴派的选民分成两大阵营，选民的投票热情高涨。【注释】中期选举的投票率通常低于总统选举，但1854年中期选举中西部诸州的投票率高于1852年总统选举。Eric Foner, Free Soil, Free Labor, Free Men: The Ideology of the Republican Party before the Civil War (Oxford University Press, 1970), p.89.【注尾】结果，主张废除奴隶制的共和党由一个成立仅两年的小党，到1855年壮大成为国会的大党（尽管是少数党），进而在1860年大选中获胜。南部选民做出的同样强烈的反应导致南部诸州从联邦分裂，内战爆发。这一时期，两党的精英和普通党员之间不仅在蓄奴和废奴问题上截然对立，而且在投票行为方面也多以党派画线。据统计，在共和党于1857年夺取国会控制权之前，党派投票率为68%。从1857到1873，党派投票率上升到75%。【注释】David Brady, Critical Elections and Congressional Policy Making (Stanford University Press, 1988), p.156.【注尾】内战结束后，两党政治进一步极化，世纪之交达到高峰。 　　第二次是在19世纪末20世纪初，美国由农业经济向工业经济转变时期。两党围绕政府在工业化和城市化进程中的作用展开了激烈的斗争。19世纪末，美国两党的地域分布和代表的利益阶层非常明显。共和党主张维护工商业大资产阶级的利益，赞成发展工业，抽紧银根，实行保护关税，维护城市利益；民主党则维护农场主和小城镇的利益，主张降低关税，保护农业。共和党的主张得到人口众多的东北部和中西部的支持，南部和西部则支持民主党。1876年大选开始了内战后美国政治史上两党政治最为“极化”的时期。【注释】Nolan McCarty, Keith T. Poole, and Howard Rosenthal, Polarized America: the Dance of Ideology and Unequal Riches (Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 2006), p.22.【注尾】这一时期的“政治极化”以高度的政党内聚力（high level of party cohesion）为特点。第55届国会（1897~1898），参议院党派投票率高达76%，众议院高达79%。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, Red and Blue Nation, p.131.【注尾】1896年大选，共和党候选人威廉·麦金莱仅以高出对手3%的选民票获胜。这次选举开创了共和党36年中有28年连续控制白宫和国会的局面，同时形成了共和党与北方工商业主和南方白人农场主的新联盟。共和党稳定执政到1932年大选，其间只是由于党内分裂才使民主党的伍德罗·威尔逊上台执政8年。 　　第三次“政治极化”出现在“新政”时期。1929年爆发的空前的经济危机对两党政治产生了巨大冲击，是这一时期“政治极化”的根源。两党围绕“新政”和政府在经济中的作用再次展开激烈的争斗。经济危机发生时，胡佛政府仍主张减少政府开支、维护金本位制、保持预算平衡、反对强化联邦对经济的干预，坚持政府干预应在放任主义的范围之内进行。这些反危机措施不仅没有遏制经济衰退，反而使经济衰退转为萧条，失业率攀升，整个金融体系处于崩溃的边缘，导致选民对执政多年的共和党失望不满。1932年大选，共和党不仅失去了总统职位，而且失去了它在国会两院的多数党地位，结束了共和党12年的统治。罗斯福上台后， 一反过去依靠市场机制的自动调节功能来摆脱危机的教条，借助国家干预措施来拯救濒临崩溃的美国经济，取得初步成效。罗斯福“新政”遭到共和党和民主党中保守派的反对及坚持保守立场的最高法院的重重阻挠，最高法院中的保守派多数将主要的“新政”立法判为违宪。1936年总统选举，罗斯福以压倒性优势获得连任。在国会选举中，控制了国会两院75%的议席，取得国会的绝对控制权。除了两党政策主张的分歧外，国会党派投票增加、两党选民沿阶级画线是这一时期“政治极化”的特点。罗斯福“新政”和民主党得到穷人、城市居民和天主教徒的支持，而富人、清教徒和乡村居民则多数投共和党的票，选民沿阶级画线明显。1946年大选，选民投票的阶级极化更为明显，中产阶级选民多数投共和党的票，而工人阶级则大多投民主党的票。【注释】Jerome L. Himmelstein, To the Right: the Transformation of American Conservatism (Berkeley: University of California Press, 1990), p.21．【注尾】 　　第二次世界大战以后至1960年代中期， “政治极化”减弱。两党除了在对外政策上出现一致外，在国内政策上，艾森豪威尔的“现代共和主义”（ Modern Republicanism）减缓了两党在政府在经济中的作用这个问题上的党派冲突。自由主义成为占主导地位的社会政治思潮。正如美国著名学者丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）在1960年代初期所写的那样，旧的左和右的意识形态不再占统治地位——至少在知识分子中间，取而代之的是对福利国家、混合经济、权力分散和政治多元主义的近乎一致的期望。这被他称为“意识形态的终结”（end of ideology）。【注释】Daniel Bell, The End of Ideology: On the Exhaustion of Political Ideas in the Fifties (New York: Free Press, 1965), pp.402~403.【注尾】尼克松写道，“我们一下子都成了凯恩斯派了”。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, Red and Blue Nation, p.8.【注尾】 　　然而好景不长，1960年代中期和1970年代几个有重要选举政治意义的事件对“政治极化”再度出现起了推动作用。1964年的《民权法》（The Civil Rights Act）和1965年《选举权法》（The Voting Rights Act）使南部的白人保守派脱离民主党，打破了使民主党多年来能够在南部地区占主导地位的黑人和白人保守派的联盟，加速了共和党影响力在南部地区的上升，导致了两党选民基础和政党认同的变化。1964年巴里·戈德华特成为共和党总统候选人标志着共和党内开始有一个较清晰的保守主义议程。选举结果虽然是民主党候选人林登·约翰逊取胜，但戈德华特赢得了南部4个州的选举，标志着民主党在南部的稳固地位被打破。1973年，最高法院做出的“罗诉韦德案”裁决推动了“亲生命”运动，在以后形成了共和党最大和最持久的选民团体——宗教保守派，进一步加深了两党在文化和道德价值观上的分裂。1970年代中期的国会改革削弱了委员会主席在议程设定和政策制定方面的权力，扩大了政党，特别是多数党领导人在立法中的作用，使国会由“委员会政府”（committee government）变为政党政府，政党权力集中推动了国会极化。 　　1980年里根的当选表明保守主义在美国政治中开始占据上风。里根执政8年，提出了一个清晰的保守主义议程，新右派（the New Right）和福音派基督徒与共和党的结合改变了共和党，进一步推动了共和党向右转，加之民主党向左转，从而扩大了两党在意识形态上的差别，以及在税收、堕胎和防务等关键议题上的政策主张分歧，国会两党为控制立法议程的斗争也分外激烈，从而推动了“政治极化”进一步加深。据统计，在民主党中，1980年自称为自由派的为60%，自称为保守派的达18%；到1988年，自称为自由派的民主党人上升为68%，而自称为保守派的民主党人则下降为13%。在共和党中，1980年有80%自称为保守派，到1988年高达92%。【注释】Herbert Weisberg, “The Party in the Electorate as a Basis for More Responsible Parties,” in John Green and Paul Hermson eds., Responsible Parties (Lawrence: University of Kansas Press, 2002), p.174.【注尾】 　　冷战的结束开始了所谓“低级政治的时代”（the age of low politics）。【注释】Pietro S. Nivola, “Can the Government be Serious?” in Henry J. Aaron ed., Agenda for the Nation (Washington: Brookings Institute, 2003), p.489.【注尾】苏联威胁的消失使两党在外交政策上的一致不复存在，同时凸显了两党在国内问题上的分歧和角力。两党实力的均衡加剧了两党的分歧，美国政治中两党冲突明显上升。到克林顿政府后期，美国两党政治已经出现了“非常深刻的分歧”， 处于“自重建以来党派冲突最严重的时期”，认为美国的政治生活已经高度极化的看法得到学界的普遍认同。【注释】Roger H. Davidson, Congressional Quarterly Almanac, p.54.【注尾】从激烈的两党预算之争和弹劾案可见一斑。 　　乔治·W. 布什执政以来，美国两党政治极化的趋向进一步加剧。布什是在美国政治经历了持续30多年的两党极化的情况下入主白宫的。在2000年竞选中，布什看到选民对党派冲突不满，许诺要做“一个团结者，而不是分裂者”，【注释】George W. Bush, “Speech to Republican National Convention,” August 3, 2000, accepting the nomination.【注尾】寻求两党合作。但布什任内的政策议程及其实施战略，却加速了两党政治的极化，这不仅表现在两党在反恐、伊拉克战争和国家安全问题上产生的巨大的分歧，还表现在对布什工作支持率的党派构成上：民主党对布什的支持率持续下降，但共和党却给予布什自盖洛普有该项民调以来来自本党党员平均最高的支持率。2005年12月盖洛普民调显示，布什在共和党中的平均支持率高达91.1%，超过了艾森豪威尔两任任期的平均认可率（87.6%）。【注释】Gary C. Jacobson, A Divider, Not a Uniter: George W. Bush and the American People (Person Longman, 2007), p.6.【注尾】另据美国广播公司新闻和《华盛顿邮报》从2004年初到2005年举行的16次民调，在对布什工作支持率表示支持的75%共和党人中，有66%的被调查者对布什工作强烈认可，而在78%对布什工作不认可的民主党人中，有62%的人持强烈不认可态度。【注释】Available at: http://www.washingtonpost.com/wpdyn/politics/polls.【注尾】布什由此成为近50多年来公众对其表现的评价最分裂和最极化的总统。【注释】自1970年代以来，两党在总统工作认可率方面的政党差别不断扩大，从艾森豪威尔到卡特，两党差别平均为34%，里根政府时期，两党的差别上升到52%。老布什时期与里根之前时期相似，为36%，但到其任期结束时与里根一样。克林顿时期党派差别平均为55点，到乔治·W.布什为59点，是历来总统中差别最大的。【注尾】 　　 　　二当今美国“政治极化”的表现 　　 　　从政党、国会、选民、意识形态几方面加以考察，当今美国两党“政治极化”主要有以下几个方面的表现。 　　（一）在国会的立法中一党的多数反对另一党的多数 　　国会两党极化是美国“政治极化”最显著的表现。美国学者最先从国会极化中观察到美国“政治极化”的现象。国会两党极化有多种表现，其中最主要的是共和党和民主党在立法中一党的多数反对另一党的多数。 　　与其他西方议会民主制国家相比，以及从历史上来看，美国国会是以党派色彩较弱为特点的。直到1970年代中期国会改革之前，在立法中发挥主导作用的是国会各委员会，政党的作用较低，跨党投票和两党议员结成投票联盟现象严重。1970年代国会改革削弱了小组委员会主席的权力，增强了党团会议的权力，政党对立法议程控制加强。此后，国会政治和总统政治越来越党派化，国会两党斗争日趋激烈。 　　美国学者通常使用党派投票（party votes）来衡量国会两党极化的程度。党派投票指的是在国会投票表决中，共和党的多数反对民主党的多数。【注释】严格意义上的党派投票是指，任何非一致同意的唱名投票中一党的90%以上的投赞成票，而另一党的90%以上的投反对票。但这样一种严格定义的政党纪律只适用英国的下院，而不太适合美国的立法机构。美国学者朱利叶斯·土默（Julius Turner）发现，从1921到1948年之间，众议院的投票只有17%符合这个标准。因此，美国立法学者选择了另一个不太严格的标准：一党的多数反对另一党多数的投票比例。该方法自1954年开始采用。参阅Julius Turner, Party and Constituency: Pressure on Congress (Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1970), pp.16~17).【注尾】党派投票率高表明两党在立法中两极分化程度高，党派投票率低则意味着两党冲突较少。19世纪，由于多数国会选区都存在激烈的党派竞争，政党领导人行使相当大的立法权威，并且国会的专业化程度也不高，国会的党派投票率较高。19世纪末20世纪初，在经历了美国政治学家奈尔森·波士比（Nelson W. Posby）所称的政党 “机构化“（institutionalization）之后，党派投票率急剧下降。“新政”时期，国会两党的内聚力（cohesion）再次提高，但总体上党派投票率没有达到19世纪的水平。【注释】Paul Allen Beck and Marjorie Randon Hershey, Party Politics in America (AddisonWesley Educational Publishers Inc. 2001), p.270.【注尾】第二次世界大战后至1970年代，党派投票率日益下降。1950~1960年代中期众议院党派投票率只有49%。1960年代末和1970年代初进一步下降。【注释】Barbara Sinclair, Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy Making (University of Oklahoma Press, 2006), p.6.【注尾】 　　1970年代中期以后，党派投票率又开始逐步回升。里根时期，党派投票率急剧上升。1982年中期选举以后，众议院的党派投票率超过了50%，并在此后多年一直保持此水平；参议院的党派投票率持续上升直到1986年民主党夺回对参议院的控制权。此后，经过1987~1989的短暂下降，1990年代党派投票的比率再次上升，平均为58%。【注释】Barbara Sinclair, “Congressional Parties and the Policy,” in L. Sandy Maisel ed., The Parties Respond: Changes in American Parties and Campaigns (Boulder, Colorado: Westview Press, 2002), p.211.【注尾】例如，第104届国会（1995~1996 ）参众两院的投票中有2/3是党派投票，并且在这些选票中，共和党议员的党派投票率超过90%，民主党议员的党派投票率则超过85%。【注释】Barbara Sinclair, Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy Making, p.5.【注尾】自1990年后，参议院的多数投票都是依党派画线，在第104届国会和第105届国会（1997~1998）期间党派投票率甚至超过众议院。【注释】Jon R. Bond and Richard Fleisher eds., Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era (Washington, D.C.: CP Press, 2000), pp.3~4.【注尾】 　　党派投票作为衡量国会两党冲突程度一个标准的不足之处是：它不能反映国会两党内部团结的程度。因此，美国学界用党派投票分（party voting scores）或党派团结分（party unity scores）来表示两党议员站在本党同僚一边投票的频率，从而显示两大国会党的内聚力或两党联盟的凝聚程度。 　　在1960~1970年代，国会民主党的内聚力没有共和党强，南部保守派民主党议员常常与共和党结成跨党派联盟，美国政党分散化的特点使党的领导人能够容忍这种对党的背叛。里根当选为总统后，国会民主党比共和党的内聚力强。1985年后，两党的内聚力差距进一步拉大。在克林顿政府时期，特别是共和党于1995年控制众议院后，两党内聚力持续增强。例如，1972年，民主党和共和党的政党团结分别为70%和76%，而1992年，民主党和共和党的政党团结分上升为86%和84%。【注释】Norman J. Ornstein, Thomas E. Mann, and Michael J. Malbin eds., Vital Statistics on Congress, 1993~1994 (Washington D.C.: CQ Press, 1994), pp.201~202.【注尾】在1995年的“金里奇革命”期间，众议院共和党议员的政党团结分更是高达93%。【注释】Bruce Miroff, Raymond Seidelman and Todd Wwanstrom eds., The Democratic Debate: An Introduction to American Politics (Boston and New York: Houghton Mifflin Company, 2002), p.309.【注尾】 　　（二）在政党意识形态上，两党内部意识形态同质化增强，同时两党之间政党意识形态的分歧和对立加大 　　当今美国政治以意识形态极化的政党制度为特点。【注释】Nolan McCarty, Keith T. Poole, and Howard Rosenthal eds., Polarized American: The Dance of Ideology and Unequal Riches (MIT Press, 2006), p.15.【注尾】与30多年前相比，当今美国两党在意识形态上内部更加同质，党派之间差异加大。政党意识形态差别增大及两党内部在政党意识形态上的同质化，是近年来美国政治变化的一大特点，也是当今美国“政治极化”的另一个显著表现。 　　在相当长的一个历史时期，并且与西方其他民主制国家相比，美国两大党的意识形态色彩不浓，两党之间的意识形态差别或分歧也不明显。美国社会和政治的基本特点（人口的多元化、政党分散的组织结构和涣散的纪律、选民政党认同的“惰性”等）及其所导致的两党内部选民团体的多元化和分裂是两党意识形态内聚力不强的主要原因。【注释】参阅William G. Mayer, The Divided Democrats: Ideological Unity, Party Reform, and Presidential Election (Boulder, Colorado: Westview Press, 1996), pp.96~97。【注尾】 在1940到1960年代之间，民主党是一个由南部保守派和北部自由派组成的意识形态多样化的联盟；共和党则主要由北部自由派、北部中间派和南部保守派三大选民团体组成。受共同的政党意识形态或选区利益的驱使，两党议员常常结成跨党联盟以通过或否决某项议案（如，共和党和南部民主党议员结成的保守联盟），国会组织机构的特点也可能导致跨党联盟的产生。由此造成国会两党的意识形态重叠（ideological overlap），即跨党联盟和跨党投票现象。1960年代中期以后，民主党在民权问题上的主张使一些南部白人摈弃民主党，从而削弱了民主党的选举力量，但也减少了使民主党在意识形态方面更趋一致的障碍。同时，活跃多年的共和党北部自由派不再存在，也使该党将保守主义作为其主要信条。加上一党占绝对优势的“安全选区”的兴起使得议员远离中间立场，从而造成两党内部意识形态同质性增强，两党之间意识形态分歧和对立加大。 　　两党内部意识形态同质化增强、两党之间意识形态分歧和对立加大主要表现在以下两个方面： 　　首先，保守的民主党人和自由派共和党人的人数在不断减少。自由主义和保守主义是美国相互对立的两种政党意识形态：自由主义主张政府在对经济的管理方面发挥积极的作用，但反对政府干预社会领域的道德和私人生活；保守主义则相反，反对政府干预经济，但主张政府在规范道德方面发挥积极的作用。自“新政”以来，民主党倾向于自由主义，共和党倾向于保守主义，但自由主义和保守主义与美国两大政党并没有完全的对应关系：两党内都存在保守派、中间派和自由派等不同政治派别。但自1970年代以来，保守派稳定地转向认同共和党，并且成为共和党的主要部分；而民主党中自认为是自由派的比例不断上升，从1970年代的约73%增加到1994年后的84%，自认为是保守派的比例则由15%下降到11%，“几乎每个国会共和党人都要比国会民主党人保守的多”。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, eds., Red and Blue Nation, p.16.【注尾】 　　其次，国会两党政党意识形态的重叠几乎消失，民主党议员只投民主党票，共和党议员只投共和党的票。在1970年代初期，民主党获得约1/4的自称为保守派的选票支持是很平常的，而共和党也可获得相同数量的自由派选票。但从1970年代中期以来，总统选举中“跨党投票”的人数急剧下降。从1976年到2000年，共和党候选人获得的民主党选票下降了一半。【注释】David M. Shribman, “Subtle Shifts,” in L. Sandy Maisel ed., The Parties Respond: Changes in American Parties and Campaigns (Boulder, Colorado: Westview Press, 2001), p.296.【注尾】这一状况在2000大选后进一步加剧。目前，民主党议员基本上投民主党票，共和党议员则基本上投共和党的票，两党内的反叛票和分裂票很少。【注释】美国学界用提名分（DWNominate Scores）和美国民主行动评价（ADA, Americans for Democratic Action ratings）来衡量两党国会议员的政党意识形态，美国民主行动是一个自由派利益集团。【注尾】 　　（三）与两党意识形态极化同步，选民也被分化（sorted out）成两大对立的投票集团 　　从选民的角度来看，两党“政治极化”的表现是：选民的政党联系加强，政党认同与意识形态之间的关联加大，即选民多选择与其意识形态和政策立场相一致的政党，选民在选举中越来越倾向于只投本党候选人的票。 　　1960~1970年代，美国政治变化的一个特点是，政党在选举中的作用下降，政党政治被“以候选人为中心的政治”所替代，其具体表现是：选民的政党联系下降，认同两党的人数减少，自称为独立选民的人数上升；即使认同两党的选民，在投票时也不一定投本党候选人的票，在总统和国会选举中投分裂票的人数增多。根据美学者沃尔特·迪安·波哈姆（Walter Dean Burnham）的研究，1900年，两党在同一选区分别赢得众议院席位和总统选举的选区数不到5%，选民基本上在总统选举和国会选举上投同一党候选人的票。到1972年，44%的国会选区投不同党候选人的票，并且投分裂票的国会选区的数量在1970年代不断上升。【注释】Walter Dean Burnham, “The Changing Shape of the American Party in Transition,” American Political Science Review, Vol.59, No.1，March 1965.【注尾】 　　首先，选民的政党联系加强。选民的政党认同在1960年代一度下降，1970年代中期后，强烈的政党认同者人数不断增加，独立派人数减少。 　　其次，选民的政党认同与意识形态之间的联系日趋紧密。长期以来，美国学者一直认为，美国选民不是很意识形态化的。政党意识形态问题于1972年第一次被列入全国选举研究（NES）调查之中。在全国选举研究的调查中，通常有1/3~1/4的被调查者拒绝回答自己的意识形态立场。并且，选民在具体议题上的意识形态问题上并不一致: 在某些问题上持自由主义主张，而在另一些问题上则持保守的立场。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, ed., Red and Blue Nation, p.59.【注尾】对1972~2004年期间自由—保守认同与政党认同之间关系的民调数据显示，1972年后，特别是1992年后，党派认同与意识形态认同之间的关联性急剧增加。在1972年，意识形态和政党认同之间的关联性是0.32，到1992年上升到0.44，2004年进一步上升到0.63。在南部地区，意识形态与政党认同之间的关联度由1972年的0.24上升到2004年的0.56；在南部以外地区，两者之间的关联度由1972年的0.37上升到2004年的0.66。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, eds., Red and Blue Nation, p.59.【注尾】另有数据表明，民主党中自我认为是自由派的人的比例不断提高，由1970年代的约73%增加到1994年后的84%，而同一时期自认为是保守派的比例则由15%下降到11%。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, eds., Red and Blue Nation, p.30.【注尾】在这段时期，国会选民中的政党忠诚也得到增长，从而使政党认同与意识形态之间的联系更加紧密。 　　选民政党认同与意识形态的联系增强使其投票行为也相应改变，形成两大对立的投票集团。自1972年以来，自认为是民主派的选民投民主党国会候选人票的比例不断增加，而自认为是保守派的选民在国会选举中投民主党候选人票的人数不断减少。在最近举行的几届国会选举中，80%的自称为自由派的选民支持民主党，而80%的保守派则投共和党的票。在2004年的总统选民中，82%的保守派投布什的票，而92%的自由派投克里的票。【注释】Gary C. Jacobson, A Divider, Not a Uniter, p.30.【注尾】 　　除了选民的政党认同与其宣称的意识形态之间越来越一致外，两党选民在议题立场上也越来越分裂。“典型的民主党在很大程度上与其他民主党人在许多问题上持相同的看法，而不是与共和党；同样地，典型的共和党在许多问题上与其他共和党人在许多问题上一致，而与民主党看法不同。”【注释】Barbara Sinclair, Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy Making, p.29.【注尾】如在堕胎问题上，1970年代初，有关堕胎的舆论与党派无关，实际上，共和党比民主党还要有一点倾向于“重选择”；目前，堕胎与党派有实质性的联系。1980年，认同共和党的选民中只有29%的人认为堕胎在任何情况下都是非法的，到2004年，持这一看法的人上升到63%。而这些选民中自称为民主党的由61%下降到34%。【注释】Gary C. Jacobson, A Divider, Not a Uniter，pp.26~33.【注尾】 　　（四）美国政治地图出现“红色州”和“蓝色州”的分裂 　　美国“政治极化”同样表现在两党的地理分裂（Partisan geographic divide）上。自1970年代以来，两党的选民不仅在议题主张和自我宣称的意识形态上产生分裂，在总统和国会选举中对本党更忠诚，而且在地理上也更集中。 　　在美国政治中，两党政治的地理分裂一直存在。在重建结束至上世纪初，地理分裂及其所决定的地区利益分歧一度是美国政治分野的主要基础，即两党差别大体以其选民支持的地理基础来界定：南部和农村为民主党所控制，其他地区和城市则以共和党为主导。之后，随着美国社会经济的发展和移民的持续大量涌入，种族、阶级、政党意识形态和宗教信仰在美国两党政治分野中的作用上升，两党政治的地理基础发生变化，地理作为选民政党认同因素的作用也有所下降。美国人口和社会变化使得两党政治的地理分裂重新呈现加剧的趋势。 　　“政治极化”在地理上的反映就是近年来美国政治地图出现 “红色州”和“蓝色州”的对立。【注释】一种定义是，所谓红色州，指的是认同共和党的选民占多数的州，而蓝色州则是指认同民主党的选民占多数的州。另一种定义是，红色州指在2004年大选中，共和党总统候选人布什的选民票超过5%的州；蓝色州指在2004年大选中，民主党总统候选人克里的选民票比共和党总统竞选人布什至少多5个百分点的13个州。【注尾】首先，从两党认同者人数的地理构成来分析，共和党认同者在红色州占多数，民主党认同者在蓝色州占多数；在红色州，自称保守派的选民比蓝色州多20%，在蓝色州，在堕胎、同性恋和强制管制上持自由派观点的比红色州多12%左右。【注释】Morris P. Fiorina, Samule J. Abrams, and Jeremy C. Pope eds., Culture War: The Myth of a Polarized America (Longman, 2005), p.43.【注尾】其次，在总统和国会选举中投不同政党候选人的国会选区的数量持续减少，1992年和1996年大选，投分裂票的选区超过100个，在2000年下降为86个，【注释】Gary C. Jacobson, “Terror, Terrain, and Turnout: Explaining the 2002 Midterm Election,” Political Science Quarterly, Vol. 118, No.1, 2003.【注尾】到2004年仅有59个。最后，从两党选民的选举行为来看，持相同意识形态主张的选民在居住地上的集中使得在总统选举中出现一边倒现象。在1960年及1976年的票数接近的选举中，一边倒的县的比例分别为48% 和37%， 2000年大选则上升到53%，2004年总统选举进一步上升到60%。在过去的半个世纪里，2004年的比例仅仅被1972年尼克松和乔治·麦戈文（George McGovern）的选举所超过。在2004年选举中，美国60%县的60%的选民不是投票支持布什，就是投票支持克里。【注释】Dan Balz, “Partisan Polarization Intensified in 2004 Election,” Washington Post, March 29, 2005.【注尾】美国社会学家的一项研究发现，在2004年，几乎一半的美国人居住在所谓的一边倒的县里（landslide counties），即两党中一党在总统选举中赢得60%的选票的县。与选票相对比较接近的总统选举相比，在1948和1960年，约1/3的人居住在一边倒的县，这种现象到1976年略有下降，只有27%；然后开始上升，1992年达到38%，2000年上升到45%，2004年到48%。【注释】Barbara Sinclair, Party Wars, Polarization and the Politics of National Policy Making, p.33.【注尾】有迹象表明，这种现象还有蔓延扩大的趋势，即红色州变得越来越红，蓝色州变得越来越蓝。 　　（五）两党在文化、宗教和道德价值观问题上分歧增大，出现宗教选民和世俗选民的分野。两党政治极化在文化、宗教和道德价值观问题上的表现是宗教虔诚与选民的政党认同和投票行为之间的关联加大 　　宗教和文化问题的重要性上升及其所导致的政党政治和两党选民结构构成的变化是近十多年来美国政治最显著的变化之一。直到上世纪60年代，民主党和共和党在宗教和文化价值观问题上仍存在某种程度的一致：两大政党都由主流宗教人员组成，民主党的认同者多为天主教和犹太教徒，共和党的认同者则主要是主流新教徒；两党都没有大量的世俗成员，也没有显现出许多文化和道德上的自由倾向。尽管两党一般都信奉传统的价值观，但由于福音派新教徒大部分不参与政治，宗教正统在两党中所起作用不大。 　　1970年代后，两党宗教信仰差别不断扩大。据皮尤研究中心的民调，1987年，共和党认同者中信仰三大主流宗教的人为71%，到1997年上升到79%；同一期间，民主党信仰宗教的人数则由69%下降为62%。【注释】The Pew Research Center for People and Press, Trends in Political and Values and Core Attitudes: 1987~1997, March 22, 2007.【注尾】 　　随着两党宗教差别（partisan religious differences）的加大，宗教情感也成为政治取向和投票行为的决定性因素之一。美学者调查发现，在其他因素相同的情况下，经常上教堂的人多视自己为保守派和投共和党的票。在1970年代，虔诚的福音派基督徒绝大多数认同民主党，但到了1980年代和1990年代，他们明显转向了共和党，继而在2000年和2004年总统选举中，成为共和党选举联盟的核心。目前，共和党成为信奉传统道德和文化价值观的宗教保守派的党，民主党则走向其反面，成为不信教人士（世俗人士），以及在文化和道德问题上持自由派观点人士的党。美国两大政党已经完全卷入了一种新的形式的宗教和文化冲突。如在2004年大选中，根据投票后举行的民调，每周上教堂一次以上的人中64%投布什的票，35%投克里的票；而从不上教堂的人中则62%投克里的票，36%投布什的票。“美国的选举不再被视为两大政党之间的激烈竞争，而是红色州的传统道德价值观的忠实捍卫者与蓝色州的反对怀疑者之间的一场圣战。”【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, eds., Red and Blue Nation, p.4.【注尾】 　　 三“政治极化”的原因 　　造成当今美国两党政治“极化”的原因很复杂，既有历史的、社会经济、人口变化的因素，也有选举政治、政党意识形态、道德价值观等方面的原因，并且这些因素相互交织、相互作用。 　（一）持久的政党选民重组（secular realignment）导致两党选民结构和选举基地的变化 　　从以上的论述中可看出，美国“政治极化”与两党选民结构和选举基地的变化有紧密的联系，自1960年代以来，南部政党选民重组所导致的两党选民结构和选举基地的持续变化是当今美国两党政治极化最直接的原因。 　　所谓“持久的政党选民重组”指的是由于社会人口的变化（特定阶层的社会地位的升降、人口的跨地区流动、移民的变化等）而导致的在一个较长的时期内，一部分选民团体的政党忠诚发生缓慢的、逐渐的转移。【注释】V. O. Key, “Secular Realignment and the Party System,” Journal of Politics, Vol.21, No.2, 1959.【注尾】 　　在南部政党选民重组之前，南部一直是民主党稳固的选举基地。【注释】南部指原南部同盟11个州加上与之毗邻的田纳西州。【注尾】在1950年代，南部地区几乎没有共和党人当选联邦众议员，也没有一个来自南部的联邦参议员是共和党人。随着1964年《民权法》的通过和反对该法案的极端保守派戈德华特获得共和党总统候选人提名，南部白人选民开始与长期以来对民主党的忠诚决裂。1964年大选，戈德华特赢得了南部4个州选举的胜利，同时，共和党在众议院选举中新获得南部7个议席，使南部总席位上升到12席。1966年选举，共和党获得20个众议院席位。虽然直到1970年代，民主党仍继续在众议院占主导地位，但已逐步丧失其在南部地区的主导地位。到1990年代，南部已经成为共和党的选举基地。自1994年以来，共和党在参众两院议席一半以上来自南部。在104届国会，10个南部州中有4个在共和党国会代表团中占据多数。第108届国会和第109届国会（2003~2006 ），10个中有7个，还有一半平均分割，只有阿肯色州当选的民主党众议员多于共和党议员。2004年选举，来自南部的民主党参议员减少到4位，共和党参议员则增加为16位。【注释】Barbara Sinclair, Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy, p.16.【注尾】 　　南部民主党选举基地的丧失是该地区选民政党认同、选民结构和投票行为变化的结果。南部黑人获得选举权使在种族问题上持保守立场的白人的政党认同发生变化。根据1952年全国选举研究报告，在1950年代之前，南部白人中79%自我认同为民主党，只有9%自称为共和党。【注释】Norman Nie, Sidney Verba, and John Petrocik eds., The Changing American Voter (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1979), p.220.【注尾】由于对民主党民权政策不满，南部白人的政党认同逐渐发生变化，在1970年代中期至1990年代中期，南部白人中民主党认同者下降到16%，越来越多的选民视自己为共和党人。越来越多的南部白人保守派在总统和国会选举中投共和党的票。【注释】Alan Abaramowitz, and Kyle Saunders, “Ideological Realignment in the U.S. Electorate,” Journal of Politics, Vol. 60, 1998.【注尾】 　　两党选举基地和南部选民政党认同的变化对“政治极化”的形成产生了以下两方面的影响：首先，两党政治极化加剧了两党在政治地理上的分裂。随着南部地区成为共和党稳固的选举基地，民主党加强了在东北部和西部沿海地区的选民认同，这使共和党中间派丧失了在新英格兰地区的传统的大本营，从而使南部和西部成为共和党的选举基地。其次，造成两党在国会日益增加的意识形态极化。南部选民政党认同与意识形态和政策倾向之间的一致，改变了南部政治家和潜在的政治家活动的环境。既然多数保守的南部白人选民转向共和党，竞选人为获得他们的选举支持，也成为保守派，从而导致了该地区国会民主党保守派议员的急剧下降，以及共和党保守派议员和民主党自由派议员的增加，在某种程度上推动了两党在国会的日益加强的意识形态极化。从共和党方面来看，活跃多年的共和党北部自由派不再存在，该党也将保守主义作为其主要信条。加上一党占绝对优势的“安全”选区的兴起使一些议员远离中间立场，从而造成两党内部意识形态同质性增强，两党之间意识形态分歧和对立加大。 　　此外，南部黑人获得选举权改变了南部国会党团的构成；加上两党竞争的扩大，这些因素缩小了北部和南部民主党的政策分歧。北部共和党和南部民主党组成的传统的“保守派联盟”日趋式微，使得民主党与数十年前相比，内聚力大大增强，两党的政策分歧更加清晰可见。随着两大全国性政党及其总统候选人在一些重要的社会和经济问题上日益采取不同的政策主张，南部政党选民重组进程进一步扩大到其他地区。 　　概言之，“政党选民重组使两党的选民基础发生变化，两党内选民团体和意识形态的多样性减少，差别增大，从而导致两党内部凝聚力增强和投票行为一致，两党之间冲突增加。 　　（二）两党意识形态对立和分歧加大导致并加速选民“政党选择”（party sorting）的进程 　　选民极化在很大程度上与两党政治精英依其各自党派和政治哲学画线而产生的分化（separate）程度有关。在此意义上，“政治极化”可以说是选民日趋选择与其意识形态和政策主张相一致的政党的过程，亦即“政党选择”过程。 　　根据精英驱动—公众反应理论，两党精英内部意识形态同质性增加和两党精英之间意识形态差异的加大，使选民更容易分清两党政策主张的不同，从而强化了选民的政党认同。换言之，两党政党意识形态和政策主张的清晰化使公众更易选择与其在意识形态和政策主张上相一致的政党。 　　在1940~1950年代的多数时期里，两党在多数问题上政策立场并无显著区别。民主党是南部保守派和南部以外地区的温和派和自由派的联盟，相对来说北部共和党则持温和自由派主张，与民主党的区别并不大。到1950~1960年代，民主党在保持其南部选举基地的同时，还获得了南部以外的城市、非南部地区的选举基地，意识形态和政策主张多元，从而造成两党政策形象的模糊。与此同时，共和党也经历了一场是否支持自由企业制度和自由经济，还是强调发挥政府调节作用来实施社会保守派的目标的斗争。在两党内部，就两党应该朝哪个方向以寻求哪些特定选民团体支持才能成功展开激烈的争论，这些都减少了以政策主张为界定的政党形象的清晰性。南部政党选民重组使得在民主党内更多的倾向于自由派主张的民主党议员开始替代老的更保守的民主党议员；与此同时，共和党也在保守的南部和西部赢得更多的议席，成为更多的保守派议员的党，两党意识形态和政策主张的对立和分歧日趋明显。 　　随着两党政策立场差别的发展，选民越来越能分辨两党在意识形态和政策主张方面的重要区别。民调显示，看清两党差别的选民的比例由1960年代的50%多增加到2000年的79%；把共和党视为保守派的党的比例也由1960年代的60%增加到1990年代末的80%。【注释】Jeffrey M. Stonecash, Mark D. Brever, and Mack D. Mariani, Diverging Parties: Social Changes, Realignment, and Party Polarization (Westview Press, 2003), p.86.【注尾】两党意识形态和政策分歧的清晰化使选民能够更好地确定与政党的关系，并且越来越关注选举的结果，从而把政党认同与其意识形态和政策主张更好地结合在一起，即发生“政党选择”，产生选民极化现象。 　　（三）文化和道德价值观冲突上升及其在美国政党和选举政治中的作用增大 　　文化、宗教和道德价值观问题在美国政治中的作用上升并成为两党政治的主要问题，是引起美国两党“政治极化”的又一重要原因。 　　就人数而言，美国是所有西方工业化国家中最笃信宗教的国家，宗教在美国社会和政治中起着重要的作用。早在19世纪30年代，法国政治思想家托克维尔就说过：“全世界还没有一个国家像美国那样，基督教对其国民的灵魂产生如此重大的影响。”“在美国，宗教支配社会风貌，并且通过控制家庭生活进而控制国家。”【注释】康马杰：《美国精神》（南木等译）北京·光明日报出版社1988年版，第249页。【注尾】根据全国选举研究在1996年的调查，一生中至少祷告几次的美国人占74%，不怀疑上帝存在的人高达85%。由于上教堂和其他形式的宗教活动与政治参与之间有着紧密地联系，笃信宗教的人在选民中占有不等的比例。从组织上来说，教堂为动员选民参与或其他选举支持提供了有效地机构手段。 　　在美国建国之初，宗教和文化冲突相对来说并不明显。整个19世纪上半叶，美国主要是新教的社会。“福音新教占社会主导不仅反映在普通公民的宗教取向上，而且表达了公众生活主要机构的道德理念。”【注释】Christian Smith, American Evangelicalism: Embattled and Thriving (Chicago: University of Chicago Press, 1998), p.35.【注尾】但新教崇高的文化地位不久就遇到了挑战。19世纪后半叶，随着从爱尔兰、意大利和东欧国家来的天主教和犹太教移民的大量流入，结束了美国社会文化上的一致。天主教、犹太教和新教在宗教信仰和宗教活动的方式上存在明显的差别。此外，这三大宗教传统的教义和礼拜方式的差异所造成的紧张被信徒的种族、语言、社会阶级和文化的不同而进一步放大。在1950年代，由于多数美国人还仍坚定地恪守传统宗教和道德观，这种冲突大部分在宗教研讨会和领导人辩论的范围内，并且主要在三大主流宗教派别之间。 　　1960年代，道德上的自由派和“婴儿潮”一代中世俗部分以反文化的“新左派”进入政治，挑战传统的价值观，寻求更大的自由，其在公共和私立机构的影响激怒宗教传统派，并构成了对传统道德价值观的威胁；1972年乔治·麦戈文竞选，其在文化问题上的自由主义主张激起文化和宗教保守派的强烈反弹；1973年，最高法院对“罗诉韦德案”的裁决使堕胎成为美国最重要的议题之一，进一步推动了美国社会在文化、宗教和道德价值观问题上的持久地分裂；反堕胎成为1970年代宗教右翼发展的一个重要组成部分。“新左派”和文化自由派对传统宗教和道德价值观的冲击激起了宗教保守派的强烈反应，使宗教人士之间的分裂转为更广泛的文化冲突。“新的宗教分歧不是在新教、天主教和犹太教之间，而是以传统主义为一边，以中间派和现代主义为另一边的分歧，是极端虔诚与不虔诚之间的分歧。”【注释】Geoffrey Layman, The Great Divide: Religious and Culture Conflict in American Party Politics (New York: Columbia University Press), p.169.【注尾】 　　里根在1980年总统竞选和8年总统任期内在文化问题上采取极端保守的立场；堕胎、同性恋权利、胚胎干细胞研究等伦理道德问题成为社会分裂的焦点和选举的关键议题，社会和宗教保守派的影响和在选举中的作用日益增大；人口和移民改变了美国社会的结构，种族和宗教的多元化而产生的文化多元化；阶级作为美国选举中的一个有组织力量的衰落；经济问题作为选举的主导议题的作用下降，美国社会和政治的上述变化对文化和道德价值观冲突上升也产生一定的影响。 　　文化、宗教和道德价值观冲突上升导致美国政党和选举政治与选民结构的变化，对“政治极化”起了极大的推动作用。 　　首先，美国两大政党已经成为一种新形式的宗教和文化冲突的参与者。两党精英和积极分子在文化和道德问题上日益采取极化的立场。两党的竞选纲领最能反映出其政策主张。1972年两党全国代表大会通过的党纲，甚至没有提到堕胎问题。1976年大选，两党在堕胎问题上都持温和的立场，但1984年大选及其以后的历次大选，两党在堕胎问题上采取了截然不同的立场。 　　其次，两党的形象为道德和文化问题的政策主张所界定。与两党传统的形象和政策主张不同，在当今美国，两大党的形象在很大程度上由其在一些重大的文化和社会问题上的主张所界定：民主党更多地被认为是环保、民权、重选择（prochoice）、主张同性恋权利和控制枪支的党；而共和党则更多地被视为重生命（prolife）、维护传统价值观、反税收和反对枪支管制的党。【注释】Morris P. Fiorina, Culture War: The Myth of a Polarized America (Person Longman, 2005), p.34.【注尾】堕胎、同性恋权利和胚胎干细胞研究等道德价值观问题成为选举的关键议题和美国社会最具分裂性的三大问题，两党总统竞选人必须旗帜鲜明地表明自己在这些问题上的政策主张，站在本党一边。 　　再次，在两党的选民结构上，在1970年代末，绝大多数虔诚的福音派新教徒还认同民主党，共和党也主要是由与温和的和自由派的主流新教教会相联系的高收入的经济保守派组成。但到了1980年代和1990年代，越来越多的福音派新教徒认同共和党，到2000年大选时，他们成为共和党选举联盟中最可靠、最活跃的部分。基督教右派及其忠诚的新教福音派在共和党内的影响日益增大；与此同时，世俗派、女权主义者、堕胎权倡导者和同性恋者则日益认同民主党。 　　最后，文化和道德价值观冲突难以调和的特点也对两党政治极化起了一定的推动作用。 　　（四）国会选区的重新划分及国会选举中“安全议席”的形成 　　不少美学者认为，国会两党“政治极化”是国会选区重新划分和“安全议席”形成的结果。 　　国会选举的竞争选区减少、“安全议席””的形成，以及两党国会席位之差缩小是近年来美国选举政治变化的特点之一。所谓“安全议席”（ safe seat） 指候选人以超过60%的选票赢得的议席。据美学者统计，在战后头15次众议院选举中，民主党和共和党所获议席平均都在29席；但在最近的15次众议院选举中，平均为13席。2004年，只有不到10的众议员议席受到激烈的选举竞争，加州53个众议院议席没有一个改变政党。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, eds., Red and Blue Nation, p.25.【注尾】众议院中具有“安全议席”的议员大幅增加在很大程度上是由于共和党“安全议席”的增加。在1946~1964年间，共和党在职议员的“安全议席”平均为43.6%，而民主党在职议员的“安全议席”高达72.5%。1966年，共和党在职议员“安全议席”增加到89%，在1966~2000年间平均为71.3%；而民主党在职众议院的“安全议席”几乎没有变化，1946~1964年间平均为72.5%，1966~2000年间平均为73.2%。【注释】Jeffery M. Stonecash, Political Parties Matter: Realignment and the Return of Partisan Voting (Boulder, Colorado: Lynner Rienner Publishers, Inc. 2006), pp.11~12.【注尾】“安全议席”的增加主要是两党为在选举中占优势“不公正划分选区”的结果，即所谓的“政党不公正划分选区”（partisan gerrymandering）。 　　美国宪法并未规定众议员在国会选区选出。众议员在何种范围选出，完全由各州决定。1842年，国会通过法律，要求众议员均从国会选区选出，一个选区只能选出一名众议员，选区由相邻的领土构成。【注释】李道揆：《美国政府与美国政治》，中国社科出版社，1990年第1版，第325页。【注尾】此后，针对国会选区出现的诸多问题，国会又通过多项规定。但对国会选区划分具有里程碑意义的是1962年最高法院在“贝克诉卡尔”（ Baker v. Carr）一案中作出的“一人一票”的裁决，该判决要求每一个超过一名议员的州在每十年人口普查后，都要重新划分选区。然而最高法院的裁决并未涉及国会选区的形状，因此，各州议会的多数党仍利用其权力“不公正划分选区”，使之有利于本党。特别是在两党选举竞争日趋激烈的情况下，州议会常常受其联邦众议员的推动，建立高度向本党倾斜，一般是对在任议员安全的选区。 　　重新划分选区之所以能使国会选区的竞争性减弱，是因为通过重新划分国会选区，加强了政治辖区内日益增长的党派同质性，减少了选举竞争。同时，日益成熟的计算机软件提高了制定适合选民需要的政党利益最大化的空间划分的制图能力，使选区划分向一党高度倾斜成为可能。 　　除重新划分选区外，人口迁徙和在任议员的权力也能形成一党占优势的“安全选区”。 美国有学者认为，国会选区划分影响两党政治极化的主要方式，不是通过各州内的政党重新划分国会选区，而是通过十年一次人口普查强迫进行的众议院席位跨州重新分配起作用的。【注释】Nolan, McCarty, Keith T. Poole, and Howard Rosenthal, Polarized America: the Dance of Ideology and Unequal Riches (Cambridge, Massachusetts: MIT Press), p.62.【注尾】随着人口由东北部和大西洋中部向南部和西部的迁徙，造成在最近三次国会选区重新划分中，国会席位向阳光地带的净转移。在2000年人口普查后，南部新增5个众议院议席，阿巴拉契亚山以西地区（Mountain West）新增4个。这些新增议席全部来自大西洋中部和工业化的中西部。由于“阳光地带”（sun belt），特别是一度是稳固的南部的两党要比“铁锈地带”（Rust Belt），即重工业衰落的东北部和中西部的两党更极化，其结果是由于地区众议院席位的地区再分配增加了两党极化。 　　“安全选区”造成国会极化的主要原因一是两党“安全选区”数量的增加，促进了国会两党日益增长的意识形态极化。在“安全选区”里，比普通选民在意识形态方面更极端的政党活动分子可以提名一个极端的候选人，而不必担心此举离中间选民太远，因为占优势的一党的任何候选人都会赢得选举；二是一党选区的扩散把温和派逐出国会。在“安全选区”里，候选人没有必要跨越党派去接近另一党的选民，而是争取本党基础选民的支持，先发制人地防止来自极端保守派或自由派的挑战；三是国会选区相对较小，相邻而居的人的经济状况相似，享有同样的价值观，从而可能具有同样的政治倾向。 　　除了上述原因以外，媒体对两党极化的放大；近十多年来美国贫富差距拉大，以及从制度的原因上，1970年代中期的国会改革、直接预选的采用等，也在一定程度上推动了美国两党政治极化。 　　 　　四“极化”对美国政治和公共政策制订的影响 　　自1970年代以来，日趋激烈的两党“政治极化” 已经成为当今美国政治最显著的特点以及公职竞选、政治运作和公共政策制定的基本环境，对美国政治进程产生了深刻的影响。 　　（一）对政党和选举政治的影响 　　两党“政治极化”既是美政党和选举政治变化的结果，反过来又对美政党和选举政治产生深刻的影响。 　　在政党政治方面，首先，“政治极化”使两党在美国内政外交一系列关键政策领域的分歧增大，党派冲突增多。所谓政策领域，指的是一系列议题的集合。“新政”以来，美国最关键的四个政策领域是经济、社会福利、公民自由和公民权利、外交和防务问题。近十多年来，随着两党之间政党意识形态对立和分歧加大，两党在税收、医疗照顾、社会保障制度改革、移民政策等经济和社会福利政策，堕胎、同性恋和同性婚姻、枪支管制等文化问题上的政策分歧不断增大。在国家安全和对外政策上，共和党中70%的人认为，军事实力是保证和平的最好方法，但只有不到一半的民主党人持此看法。【注释】Pew Research Center for the People and Press, “2004 Political Landscape: Evenly Divided and Increasingly Polarized,” November 5, 2003.【注尾】其次，两党内部意识形态同质化和内聚力增强，以及选民的政党联系加强，使政党在美国选举和政策进程中的作用明显增大。与1970年代之前的意识形态重叠、纪律松散的政党不同，当今国会两党已成为意识形态色彩浓厚的、内部“更加一致、集中、团结和有纪律”的政党。【注释】Pietro S. Nivola and David W. Brady, ed., Red and Blue Nation, p.26.【注尾】最后，政党极化使得对总统工作的认可率也依党派画线。 　　在对选举政治影响方面，“政治极化”不仅进一步强化了选民的政党认同，改变了选民的投票行为，而且促使两党的选举战略由传统的争取独立选民或在意识形态形态上持中间温和立场的选民（moving to the center）向“动员基础选民”（mobilizing the base）转变。 　　（二）对国会政治的影响 　　高度的“政治极化”和两党在参众两院的议席差别不大构成当前国会立法的基本环境，加剧了两党的立法之争。国会两党分成两个阵营，“只要有可能，多数党总是力图把少数党排除在有意义的立法进程之外”。【注释】Barbara Sinclair, Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy Making, p.5.【注尾】同时，政党意识形态极化使得几乎所有的国会立法之争首先都以自由或保守的词语表达，相比之下，国会两党的地区分歧逐步减少并变得相对次要。国会两党政治极化对议员的立法倾向和投票行为也发生深刻的影响。两党内意识形态同质性增强，两党之间意识形态分歧和对立增大，表明同一党议员的立法倾向越来越相似，不同党议员之间的立法倾向的差别越来越大，在关键议题上以党派画线投票将更加突出，使跨党立法妥协变得更加困难。此外，日趋激烈的两党立法之争还造成国会礼貌（civility）缺失。19世纪末20世纪初，参众两院制定了正式的规则和非正式的准则以使议员的辩论和讨论更加礼貌。两党政治的极化使政策辩论不时演变成一场无休止的党派争吵和相互攻讦，由政策立场对立而导致的国会两党议员之间“老死不相往来”，视如仇敌，陌如路人的情况并非偶然现象。 　　（三）对总统和国会关系的影响 　　两党政治极化对总统和国会关系的影响主要有以下三个方面： 　　首先，两党“政治极化”使总统和国会围绕立法控制权的斗争愈演愈烈。 　　虽然美国宪法把立法权赋予国会，但总统在国会立法进程中也发挥重要的作用。有美国学者认为，总统至少可以在四个领域影响立法：设定立法议程，影响议员的政策偏好，否决法案，与国会议员，特别是政党领袖或委员会、小组委员会主席在重要的立法进行磋商和妥协。【注释】David W. Brady and Craig Volden, Revolving Gridlock: Politics and Policy from Jimmy Carter to George W. Bush (Boulder, Co.: Westview Press, 2006), p.31.【注尾】其中，设定议程（agenda setting）是总统和国会关系的中心，也是总统最重要的权力之一。所谓政策议程（policy agenda），指的是引起政策制订者密切关注的一系列议题。设定议程之所以重要，不仅因为它是公共政策制订的早期和关键阶段，一项立法倡议，首先只有列入国会的议程，才有可能成为法律，而且是由美国国会立法进程分散，公共政策制订参与者多元，以及白宫、参众两院分享立法权力的政治架构的特点所决定的：由于议案众多和国会开会时间有限，总统和国会议员都必须争取立法空间，从而产生总统和国会争夺立法控制权的斗争。设定议程因此成为每一个总统立法战略的核心，以及在立法领域成功的必要条件和影响公共政策制订的前提。总统的政策取向与国会多数党冲突或重合的程度成为总统立法是否成功的关键因素。 　　自罗斯福“新政”以来，总统是立法的主要倡议者。战后，两党分别控制白宫和国会的“府会分治”频繁出现，导致国会多数党议员对少数党总统主导国会议程的强烈不满，督促其国会政党领导人在设定议程方面发挥更大的作用。1970年代之后，随着两党内日益增长的意识形态同质化，总统和国会多数党围绕立法控制权的斗争愈趋激烈。目前在国会两党政治高度极化的环境下，总统虽然在立法议程设定上继续占有优势，但面临更激烈的国会竞争。 　　美学者考察了从1953~1996年美国国会主要的立法倡议后发现，总统的立法倡议比议员更容易列入两院的议程。总体上，总统立法倡议约占国会议案总量的1/3，但总统影响国会立法进程的能力在很大程度上取决于国会两党的构成。【注释】George C. Edwards III and Andrew Barrett, “Presidential Agenda Setting in Congress,” in Jon R. Bond and Richard Fleisher eds., Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era (Washington DC: CQ Press, 2000), p.110.【注尾】一般来说，在众议院由反对党控制的情况下，两党政治极化使总统的立法领导更加困难；当参众两院由总统所属的政党控制时，高度的政党凝聚力则对总统有利，总统的立法倡议较容易在众议院通过，但在参议院则视情而定。 　　为争夺立法主导权，总统和国会除使用以程序为基础的战略外，还竞相使用“诉诸公众”（going public）的媒体战略和公关政治（PR politics）来取得立法竞争中的优势。此外，随着两党政治极化的增大，在国会由反对党控制时，总统越来越多地使用或威胁使用否决权作为与国会反对党讨价还价，对立法施加影响的工具。尼克松第一任期，否决了14%的法案。在第101届国会（1989~1990 ），乔治·H. W. 布什威胁否决的法案超过提交大会讨论的一半。第104届国会（1995~1996 ），克林顿威胁否决的法案达60%。第105届国会更是高达65%。作为回应，自1970年代以来，参议院少数党议员使用“冗长发言”来阻挠议案表决的次数越来越多。在此之前，“冗长发言”作为党派斗争不排除阻挠本党议员，在某些情况下是受本党领导人的指使。但在国会两党政治高度极化和两党国会议席相差不大的情况下，出现了以“冗长发言”为中心的党派战略，主要被少数党用来阻挠多数党的议案表决。 　　其次，两党政治极化对国会监督权也产生一定的影响。 　　立法机构对总统和行政部门的监督权是“三权分立”制度下总统和国会关系的另一个重要关系，也是国会关键的权力之一。国会是否对总统行政权实施有效的监督从一个侧面反映了总统权和国会权的消长变化。 　　在美国立国后的一个半世纪里，国会在联邦政府的权力结构中明显处于支配地位，国会因此能充分行使行政监督权。进入20世纪以来，总统权开始扩张，到1960年代尼克松总统任期内一度出现“帝王般总统”，国会的监督权受到削弱，但直到1990年代中期，国会仍然对总统行使正常的监督权，而不管白宫和国会是否由两党分别控制。克林顿政府时期，在共和党取得众议院控制权后，加大了国会的监督权，但与以前相比，有所下降。众议院举行听证会的次数由1983年的782次，下降到1997年的287次；同一时期，参议院举行听证会的次数也由429次下降到175次。乔治·W.布什入主白宫后，国会对行政部门的监督几乎消失。布什任期的前6年，共和党掌控的国会对总统和行政部门内外政策，特别是外交和安全政策方面的监督权形同虚设。 　　美国学者、《利益集团、院外活动和政策制订》一书作者诺曼·奥恩斯坦认为，布什政府时期，国会对总统的行政监督权缺失的主要原因是国会日益增长的党派分裂。“意识形态极化加上两党力量的近乎平衡，提高了国会多数党控制的筹码，弱化了立国先贤们设计的确保国会活力的对行政部门监督的机构动因。”“多数党议员，包括国会领导人，像总统大军中的士兵那样，而不是政府一个独立分支机构的成员。”【注释】Norman J. Ornstein and Thomas E. Main, “When Congress Checks Out, ” Foreign Affairs, Nov./Dec. 2006.【注尾】 　　两党政治极化对国会的行政监督权产生以下影响：在两党分别控制白宫和国会的“分治政府”（divided government）时，国会多数党常常加大甚至滥用监督权；在一党同时控制白宫和国会的“一致政府”（unified government）时，国会多数党则基本上放弃了国会监督权，即使行使，也是走过场。【注释】Barbara Sinclair, Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy Making, p.354.【注尾】 1990年代中期，共和党控制的国会对克林顿与白宫实习生莱温斯基的绯闻进行调查，最后提出弹劾，实际上并不属于国会监督权的范围；国会还对“白水案”（Whitewater）进行无休止的调查，而该案实际发生在克林顿当选之前；共和党控制的众议院还对克林顿是否利用邮寄圣诞贺卡的机会来发现潜在的竞选资金捐赠者举行了长达140小时的听证调查。相比之下，在布什政府时期，尽管发起阿富汗战争和伊拉克战争，出现阿布格莱布监狱虐囚丑闻和国家安全局（NSA）监听国内电话事件，共和党控制的第103届国会（2003~2004 ）只举行了37次可称为“监督”的听证会，2004~2005年，对阿布格莱布监狱丑闻只举行了12小时的听证会。参议院军事委员会在2003~2004年几乎没有对阿富汗战争举行任何听证会，对伊拉克战争只举行了9次听证会，不到其举行的全部听证会的10%。【注释】Norman J. Ornstein and Thomas E. Main, “When Congress Checks Out.”【注尾】 　　最后，两党政治极化使总统和国会围绕联邦法官任命的斗争更加激烈。 　　美国宪法规定，参议院对联邦法官和其他联邦政府官员的提名具有“建议和同意”的权力。美国联邦法院法官提名虽然是一个司法选择，但由于司法权的扩张和法官职位的终生制，以及法官的司法裁决对美国公共政策制订和总统政策议程具有重要影响，因此，历届总统都十分重视联邦法官，特别是最高法院法官的任命。1980年代以来，在文化和道德价值观问题成为美国社会分裂的主要因素和两党政治日益极化的背景下，法官任命更加成为两党争夺的重点。 　　两党“政治极化”对联邦法官提名和任命的影响主要表现在：首先，党派和提名人的价值观和司法哲学成为司法选择的最主要的条件。美国宪法虽然规定了联邦法官提名和任命的程序，但并没有规定法官的标准，法官的提名“明显的是一个在总统斟酌范围的事”。【注释】Terry Eastland, Energy in the Executive: The Case for the Strong Presidency (New York: Free Press, 1992), p.235.【注尾】总统提名法官的标准，除了性别、种族、宗教和地理的考虑外，首要的是法官候选人的党派和司法哲学。总统倾向于提名同一党派及持相同的政治哲学的人担任联邦法官。特别是在联邦法官任命中，在自由和保守的法官人数为5比4，以及文化和道德价值观问题重要性上升的情况下，新法官的价值观和政党意识形态成为主导性的标准。由于近数十年来总统在司法选择上过多地考虑党派因素，对法官的任命已经成为一个“政治事务”。林登·约翰逊任命的联邦法官93%是民主党人，尼克松则相反，93%是共和党人。在约翰·罗伯茨（John Roberts）之前，先后担任最高法院大法官的108人中，只有13人不是总统所属的政党。1986年首席大法官沃伦·伯格（Warren Burger）辞职后，里根提名保守的大法官威廉·伦奎斯特（William Rehnquist）接替他，并提名同样保守的意大利裔安东尼·斯卡利亚（Antonin Scalia）任大法官，目的是使最高法院延续保守的方向。克林顿在任期间，任命了中间派但投右派票的托马斯·金斯伯格（Thomas Ruth Ginsburg）和施蒂芬·布里厄（Stephen G. Breyer）任最高法院法官。克林顿在第二任期结束时，共任命了373名联邦法官，包括179名上诉法官中的65名。其次，两党围绕司法任命的意识形态之争越来越激烈，其中，提名人在堕胎、同性恋和同性婚姻等问题上的政策立场成为提名和获得参议院批准的关键因素。1988年，里根又提名罗伯特·博克（Robert Bork）任最高法院大法官，因其在民权、堕胎等问题上的保守观点遭到参议院否决，里根转而提名同样保守的安绍尼·肯尼迪（Anthony Kennedy）。1991年，乔治·H.W.布什提名保守派克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）也遭到自由派的强烈反对，她最后以52:48 的选票通过参议院批准，这是100年来票数最为接近的投票。布什连任以来，他对联邦法官，特别是最高法院法官的提名受到参议院民主党的阻挠，成为两党参议院斗争的焦点之一。最后，在两党政治极化的环境下，参议院否决和阻挠对总统提名的法官人选进行投票表决的越来越多，以致联邦法官出现“空缺危机”。据统计，近30年来，总统提名的最高法院大法官中，约20%的人选不能获得参议院批准。【注释】Bruce Miroff, Raymond Seidelman, and Todd Swanstrom, The Democratic Debate, p.398.【注尾】 　　（四）对公共政策制订的影响 　　两党政治极化使国会难以通过新的重要立法，从而导致更多的立法僵局（gridlock）。对于美国公共政策制订中的立法僵局，美国学者作出了多种理论上的阐释。不少学者认为，政策进程中的僵持不下（stalemate）是由一党控制白宫，另一党控制国会的“府会分治”导致的。当今“政治极化”发生在“府会分治”日益频繁的时期。自1980年到2006年的14次选举中有12次产生了由两党分别控制白宫和国会。在两党意识形态高度极化，同时处于“府会分治”的情况下，政策制订是两党之间讨价还价的结果，但两党日益增大的政策分歧缩小了双方愿意达成妥协的空间，从而导致更多的立法僵局。据统计，在1960年代至1970年代初，主要法案成为法律的比率高达80%；但从1970年代到2000年初，这一比率下降为67%。【注释】Barbara Sinclair, Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy Making, p.355.【注尾】两党政治的极化，特别是总统和国会由不同政党控制，是政策僵持的主要原因。在1995~2000年，在克林顿总统和共和党控制的国会，平均只有不到一半的法案成为法律。 　　五结论 　　根据以上的论述，可以得出以下几点结论：首先，在美国历史上的大部分时期都存在不同程度的“政治极化”现象，但无论从“极化”的程度还是范围来看，当今“政治极化”要比历史上严重和广泛的多。其次，与历史相比，当今“政治极化”具有不同的特点和表现。历史上的“极化”主要是以阶级政治为主，其主要的表现是一党的多数反对另一党的多数；而当今的“政治极化”是以两党意识形态极化为主要特点，具有多种表现。第三，当今“政治极化”是用来描述：（1）两大政党及其选民严格依照自由主义和保守主义这两种对立的政党意识形态进行自我“选择”的过程和结果；（2）近30年来国会严重的党派冲突；（3）两党在关键政策问题上的日趋激烈的分歧。 　　“政治极化”对现有的政治理论提出了挑战。如就美国政党在国会和选举中的作用而言，美国政党是衰落，还是兴起？在此之前，美国学界比较盛行的一种观点是，由于选民的政党认同下降，投分裂票的选民增多、独立选民增加，以及现代竞选方式的采用，美国政党自1960年代中期起开始衰落了，政党政治为“以候选人为中心的政治”所替代，由此出现了政党选民解体（dealiagnment）的理论。但两党政治极化的现实说明，两党与选民之间的联系正在加强，政党的地位不是衰落，而是再度兴起。 　　美国两党政治极化所引发的激烈党派纷争遭致美国公众和部分政治精英的强烈不满。1998年全国选举研究调查发现，84%的公众认为，国会“过于卷入党派政治”。一些参与政策制定的美国政治精英也认为，两党政治极化导致的决策效率低下“损害了公众对政府的信任”，对美国式民主产生了不利影响。【注释】Gary C. Jacobson, “Party Polarization in National Politics: The Election Connection.” In Jon R. Bond and Richard Fleisher eds., Polarized Politics: Congress and the President in a Partisan Era (Washington D.C.: CQ Press, 2000), p.193.【注尾】 　　笔者认为，作为当今美国政治特点的两党政治极化是不可能长久持续下去的。正如“政治极化”的本质是选民结构及其地理基础发生变化而导致的两党内部意识形态紧张所产生的结果一样，随着两党选民构成的持续变化，两党内部将产生新的意识形态紧张，从而有可能使“极化”缓解。 　　 张业亮：清华大学中美关系研究中心高级研究员