《美国研究》2003年第1期 从应对"9·11"看美国两党的执政方式 【注释】立法权、行政权和司法权乃近现代宪法所划分的三种国家权力。行使这三种国家权力中的任何一种权力，可称为"执政权"。获得执政权的政党即是执政党。【注尾】 蒋劲松 〔内容提要〕美国政党的执政方式是一个值得专门研究的问题。本文通过对美国政党制度特 点的阐述，并在此基础上分析第107届国会与布什总统应对"9·11"恐怖袭击，建立国内安 全体系的过程，借以从两大方面论证美国执政党的执政方式：即同一执政党内部，执政权如 何配置？分裂的政府中两党各行使哪些执政权？两个执政党如何处理相互关系？最后，本文 探讨了美国政党的执政方式与民主和法治的关系。作者认为，宪法规定的民主制度需要有与 之相适应的党内和党际的民主制度，才可能实现。同样，宪法规定的分权制衡制度需要有与 之相适应的党内和党际分权制衡制度，才可能实在地支配立法机关与行政机关的关系。从本 文所分析的应对"9·11"的过程看，美国两党的执政方式体现了宪法所规定的民主、分权和 制衡制度，这是它长期实行而不易改变的基本原因。反过来，长期以来美国宪法关于国家权 力的规定能见诸实施，要归功于两党所奉行的民主、分权和制衡的执政方式。 关键词：美国政治/执政党/执政方式/应对"9·11" 一美国政党制度的四大要点 （一）执政党、少数党与普通政党的区别 在奉行英式熔权制的国家，执政党与多数党或少数党通常是一对概念。不过，应该注意，执 政党、反对党作为一方实际上还与普通政党相对应。在美国，既存在执政党与少数党（专指 在国会任何一院中都只有少数议席的党，类似反对党）的关系，也存在执政党、少数党与普 通政党的关系。 所谓普通政党，指没有赢得足够的选票，因而尚未获得行使行政权的权力和议席的政党。在 通过选举产生法官的国家或地区，例如在美国的某些州，普通政党还包括未能赢得法官选举， 因而尚未获得行使司法权的权力的政党。普通政党与执政党和反对党的共同点在于：他们都 有党纲、党组织，都是志在通过赢得足够的选票而获得行使国家权力的权力。普通政党由于 没有赢得多数议席，所以没有资格行使立法权（分权制下），或行使立法权和行政权（熔权制 下），从而不同于执政党；又由于没有赢得少数议席，它甚至也没有资格行使反对党专有的批 评权和反对权，从而又与反对党区别开来。 2000年，美国"具有像样的组织并活跃于各个层次的第三党（third parties）总共有38 个。其中，20个局限于一个州内。"【注释】Micah L.Sifry, Spoiling for a Fight.Third Party Politics in America ( Routledge, 2002), p.279.【注尾】但是，在联邦层面， 只有共和党、民主党交互成为多数党和少数党。所以在美国联邦层次上，这18个第三党都是 普通政党。 　　现代美国由一党包揽立法权和行政权的行使权的格局并不多见；相反，一党获得总统职 位、另一党掌握国会两院多数（如第104届国会时期），或顶多一党获得总统职位同时还掌握 国会一院多数议席，而国会另一院的多数议席则归另一党（如第99届国会时期），这种格局 （也就是美国人所说的"分裂的政府"）成为常态。出现分裂的政府时，华盛顿就有两个相互 对峙的执政党。这在奉行英式熔权制的国家是不可能出现的。2002年中期选举中，有的州出 现社会党、自由党、绿党等四个小党与两大党同台竞选参议员的局面。国会两院间或有零星 议员作为独立派游离于民主党和共和党之外，但迄今尚未出现第二少数党。 　　区别多数党、少数党（或反对党）与普通政党旨在揭示：在美国等发达国家的党政关系 有两种。第一种是多数党、少数党与国家政权的关系；第二种是普通政党与国家政权的关系。 多数党、少数党与国家政权的关系在性质上是国家政权内部的关系。多数党、少数党已经进 入国家政权，多数党并行使国家权力。执政党行使的立法权、行政权自然是国家权力；少数 党行使的批评权和反对权实质上也是一种国家权力。已经进入国家政权的多数党和少数党在 性质上不再是普通政党；他们与国家政权相互融合，成为国家机关的组成部分。所以，他们 可以直接行使国家权力。故而，在多数党、少数党与国家政权的关系上，不存在党政分开的 问题。普通政党与国家政权的关系在性质上则是社会与国家政权的关系。普通政党只是一种 社会组织，他们尚未通过竞选获得国家政权的行使权，所以只能服从国家政权的治理，但同 时还监督国家政权的运行。所以，在普通政党与国家政权之间，党与政显然是分开的，并且 必须分开。获得足够的选票是普通政党转变为多数党或少数党而必须跨越的唯一门槛；它又 是多数党保持其地位，不致于滑落为少数党甚至普通政党的唯一办法；它还是少数党跃升为 多数党，或至少维持其少数党地位，而不致于滑落为普通政党的唯一办法。 (二） 国家机关内党组织与国家机关外党组织的关系 　　就多数党、少数党而言，他们的内部结构至少都划分为两大块：国家机关内党组织和国 家机关外党组织。这两方面的关系非常值得注意。而对于如何处理国家机关内党组织与国家 机关外党组织的关系，美国与其他发达国家的体制有相同之处。这些相同之处主要是：国家 机关内外党组织承担不同的职能，享有不同的地位。 　　在美国，共和党、民主党在国家机关外的联邦党组织主要指党的全国代表大会和中央委 员会。国家机关外党组织负责竞选总统。为此，它们要募集竞选经费，拟订竞选战略，推出 总统候选人。平时，它们还要维护好自身的生存。它们都不管国会议员的竞选；两党都由各 自在国会两院的竞选委员会负责协助本党议员候选人竞选众议员或参议员。 　　本文所提出的"国家机关内的党组织"概念，美国政治学者的相应表述为"政府中的党 组织（the party in government）"，指"立法机关中和行政部门中的党组织"。【注释】Ivan Hinderaker, Party Politics (Henry Holt and Company,1956), p.155.【注尾】无论是共 和党还是民主党，以本党名义行使国家权力的都是他们在国家机关内的党组织；国家机关外 的党组织不参加国家权力的行使过程。这是两大党在国家机关内外的党组织之间最基本的职 能分工。 　　国家机关内外党组织的相互关系有三种可能。其一，国家机关外的党组织领导国家机关 内的党组织；其二，双方平起平坐，互不统属；其三，国家机关内的党组织领导国家机关外 的党组织。如果实行互不统属的关系模式，显然不利于双方形成合力。所以，虽然分权主义 渗透了美国的政党制度，但无论共和党还是民主党都在处理其国家机关内外党组织的关系时 都不采用互不统属的模式，而是由其中的一方领导另一方。那么，谁领导谁呢？与英国等发 达国家的主要政党一样，美国共和党与民主党都由其国家机关内的党组织领导国家机关外的 党组织。 　　杜鲁门总统曾概括说，美国总统戴着多顶帽子：行政首长、国家元首、总司令、外交首 长、经济总经理、立法领袖，以及党的首脑。【注释】Michael Nelson, eds., Congressional Quarterlys.Guide to the Presidency (Congressional Quarterly Inc.1989), p.599. 【注尾】总统的全党领袖地位不是来自宪法或党章的规定，而是由于总统特定的宪法地位和 掌握行政权的政党维护总统的政治需要。所谓总统领导政党，在总统与党的中央委员会的关 系上，就表现为全国委员会主席对总统的从属性。 　　当共和党或民主党没有党员出任总统而仅仅是国会一院或两院的多数党时，该党国家机 关内外的党组织之间的关系要微妙一些。有的学者认为，在总统竞选中失败的党的内部，没 有一个头。【注释】Ivan Hinderaker, Party Politics, p.191.【注尾】的确，不论是共和 党还是民主党，其全国委员会主席都不对本党的国会领袖负责。反过来，国会领袖同样也不 对本党的全国委员会主席负责。但是在这种情况下，如果该党同时掌握国会两院多数议席， 那么，众议院议长就是该党的最高官员；如果仅掌握参议院多数议席，则参议院多数党领袖 就是该党的最高官员，第107届国会参议院多数党领袖达施勒就居于这种地位。此时，代表 党领导国会两院或一院的立法工作的权力就归众议院议长或参议院多数党领袖；党的全国委 员会及其主席无权提出立法决策。 （三） 同一多数党或少数党内处于各个国家机关的党组织之间的关系 这个问题涉及两方面：当共和党或民主党既掌握行政权，又至少是国会一院的多数党或 少数党时，出任总统的该党党员与其国会党组织的关系；在共和党或民主党无人出任总统时， 其在国会两院的党组织之间的关系。 首先，总统与国会党组织。美国政党制度的一个显著特点在于：宪法规定的分权制度和分 权精神制约着政党关系的各个方面，并且使分权精神成为各政党的基本信条。总统与国会本 党组织的关系同样体现了这个特点。美国政界和学术界现在都承认：总统应该领导其国会中 的同党。不过，分权制虽未阻止总统确立其对国会同党的领导关系，却有效地制约了这种领 导关系的内容和方式。总统们只能在分权制的框架内摸索领导党内议员的方式。当年，杰斐 逊总统使用一套迂回领导本党议员的策略。近200年来，杰斐逊总统这套领导方式逐渐成为 经典。当代美国的总统们继承并完善之，形成了一套美国式总统领导党内议员的方式。 其次，国会两院的同党组织间的关系。国会两院中，共和党、民主党各自都有自己的组织 体系。照美国人的说法，华盛顿有四个国会党。"总体上，全体由党提名而被选进国会者构成 国会党（the congressional parties）。"【注释】Michael Nelson,eds, Congressional Quarterlys.Guide to the Presidency, p.617.【注尾】四个国会党中，两个是多数党， 两个是少数党。这里要说的是同一政党在两院的两个党团之间的关系。同一政党（例如民主 党）在众议院可能是少数党，在参议院却是多数党；或者倒过来；或者在两院都是多数党； 或者在两院都是少数党。无论身份怎样变化，双方在组织上皆各自独立，在决策机制上皆自 主决策。这个关系与美国的分权制无关。凡奉行两院制的发达国家，同一政党在两院的党组 织都各自为政。 （四）多数党相互之间、多数党与少数党之间的关系 只有在美国分权制下，才可能出现两个相互对立的执政党。它们之间的关系完全遵循宪 法为国会与总统规定的关系准则：分权，制衡。两个执政党中，一个执掌立法权，另一个则 握有行政权，二者地位完全平等。他们既用国会与总统的名义相互较量与合作，也直接用民 主党、共和党的名义互相制衡。总统对本党的国会议员还享有美国式的领导权，但对国会中 的另一个执政党却连美国式的领导权也没有。 多数党与少数党的关系，具体说是指既掌握立法权又掌握行政权的党与在国会两院都只 有少数议席的政党的关系，例如现在小布什总统与第108届国会两院民主党的关系。它们之 间仍然相互地位平等，多数党没有权利领导少数党。此时，多数党领导立法和行政工作，而 少数党则独立地行使对多数党的批评权和反对权。少数党在批评多数党方面能起多大作用， 主要看它的主观能力，但在反对方面到底能起多大作用，却要受它控制的议席数的限制。在 参议院，41席是个转折点。少数党控制的议席若达到甚至超过41席，就能运用该院议事规 则特有的允许少数派阻挠议事的规定，制止多数党的法案，但是若不够41席，它就只能眼睁 睁地看着多数党的法案通过参议院。 二应对"9·11"事件 　　第107届国会与布什总统应对"9·11"的过程为我们分析美国两党的执政方式提供了一 个绝好案例。本文选取反恐战略的提出、国会指定赋予政府反恐战争权利的联合国决议案、 《反恐怖法》的立法过程等六个问题，着重从两大方面论证两党的执政方式：首先，同一政 党内部，权力如何配置？比如，总统与本党议员各有多大的决策权？党的国会领袖与议员各 有多大的决策权？其次，两个党各行使哪些权力以及如何处理相互关系？ 　　（一）同一执政党内部执政权的配置 　　第107届国会期间，共和党为众议院的多数党，同时共和党人布什出任总统；民主党从 2001年5月起由参议院少数党转变为多数党。本文在此将侧重分析在应对"9·11"过程中， 共和党人总统、众议院共和党、参议院共和党三方各行使了哪些权力，并对参议院的民主党 与众议院的民主党两方所行使的权力做简要说明。 　　首先，从共和党方面看： 1． 总统与国会共和党各自行使的权力。 　　从第107届国会和布什总统应对"9·11"的整个过程看，他们行使的权力有：提出反恐 战略、制定反恐法律、设立反恐机构、发布反恐行政命令。共和党内，布什总统行使了这四 项权力中的三项，并分享了另外一项权力；国会共和党行使了其中的一项，并分享了另外一 项权力。 提出反恐战略。"9·11"恐怖袭击是美国从未经历过的灾难。在笼罩美国的慌乱之中， 掌握行政权和部分立法权的共和党迅速反应，提出反恐战略。而共和党内，出来履行这个职 责并行使这个权力的是作为全体共和党人的领袖的布什总统。 2001年9月20日，国会两院举行联席会议。布什总统到会，向国会、并向全体人民发 表针对"9·11"恐怖袭击的战略讲话。他阐明"9·11"恐怖袭击的性质，分析其原因，宣 布政府反恐战争的指针和敌手，说明反恐战争的特点，提出进行反恐战争的组织措施，对武 装力量发出动员令，号召国际社会合作反恐，并对人民提出要求。布什将"9·11"恐怖袭击 的性质定义为："9月11日，自由的敌人对我国进行了战争行为。"【注释】CQ Weekly, Congressional Quarterly Inc., September 22,2001, p.2226.【注尾】这样，"9·11"恐 怖袭击就正式被确定为对美国的自由制度进行的战争，由此定下了美国政府反恐措施和行动 的基调。布什宣布：美国反恐战争的敌手是"极端恐怖网络和每一个支持他们的政府""从现 在起，每一个地区的每一个国家都要作出抉择。要么站在我们这边，要么站在恐怖分子一边。 从今天起，无论是哪个国家，只要它继续窝藏或支持恐怖主义，就将被美国列为敌对政权。" 【注释】CQ Weekly, September 22,2001, p.2227.【注尾】布什总统这篇以布什主义为核心 的反恐战略讲话，是共和党作为多数党在国家的紧要关头发挥领导作用的成功之作。 　　制定反恐法律。"9·11"之后，应对恐怖主义成为国会和总统的首要立法课题。第107 届国会与总统在一年的时间里制定了不少反恐专项立法，并且在其他法律中也规定了反恐内 容。最重要的反恐立法有：2001年授权使用武力的两院联合决议、2001年应急补充拨款法、 2001年反恐怖法和2002年国土安全部法。从这四项法律的制定过程看，共和党内，布什总 统通过提出立法建议和法律草案而参与了立法过程，众议院共和党党团则发挥了主要决策作 用。在制定反恐法律方面，布什总统需要的是法律赋予他尽可能多的反恐权力；国会共和党 却不能不注意既要给予总统必要的反恐权力，又要维护两个平衡，即总统权力与国会权力的 平衡，反恐权力与自由权利的平衡。 　　授权使用武力的两院联合决议。白宫请求国会从速制定此决议，并提议该决议应宣布国 会支持总统"动用一切必要和适当的力量，以阻止和预防今后对美国的一切恐怖行动和侵略。" 【注释】CQ Weekly, September 15,2001, p.2119.【注尾】但是，不少共和党议员就与民主 党议员们一样，发现白宫要求的署名空白纸不妥。他们提醒自己：1964年国会通过的东京湾 决议因对总统授权过多而限制太少，后来竟被约翰逊总统和尼克松总统拿去当作进行越南战 争的法律根据。所以，他们宁愿接受参议院民主党的主张：该决议既赋予总统必要的权力应 对"9·11"事件，但又不能给总统开出不受限制的权力支票。最后，国会两院于2001年9 月14日通过的"使用武力决议"只授权总统"对经他认定策划、授权、实施或协助2001年 9月11日的恐怖袭击的国家、组织或个人或窝藏此种组织或个人者，动用一切必要和适当的 力量予以还击。"【注释】CQ Weekly, December 22,2001, p.3035.【注尾】国会共和党没有 同意总统提出的长期内不受限制的反恐战争权力要求。 　　2001年应急补充拨款法。国会给钱，总统办事。这是美国宪法的要义。国会享有借给钱 的权力，可以决定给多少钱、何时给钱、钱用于什么，甚至决定不给钱，进而多方面控制总 统。在制定2001年应急补充拨款法方面，国会共和党与布什总统对于金额和钱的用途各有主 张。总统为了控制财政赤字，只要400亿美元；国会共和党方面认为400亿不够。来自纽约 州的国会共和党议员们强烈要求保证给该州200亿用于战后重建。总统称国会通过的法案若 突破他同意的数额，他就否决，并答应给纽约州的小企业和失业工人增加补助和贷款。国会 共和党这才同意将第一批应对"9·11"拨款的数额定为400亿。总统希望让他来决定如何使 用紧急拨款；国会共和党只答应立即将200亿交给总统安排，另外200亿要由国会在2002 财政年度规定其用途。 　　2001年反恐怖法。这是第107届国会与布什总统所制定的各项反恐法律中争议最大的一 项。2001年9月19日，司法部长阿什克罗夫特向国会提交了政府草拟的反恐怖法草案，简 称阿什克罗夫特草案。该草案为联邦执法机关主张一系列前所未有的侦察权，以对付恐怖组 织利用电子和数字技术进行恐怖活动的新形势。该草案引起以维护公民个人权利为宗旨的团 体的反对。他们批评该草案严重破坏宪法第四条修正案所保障的个人不受无理搜查和拘押的 权利。国会两院两党的不少议员也感到难以接受阿什克罗夫特草案对个人自由和权利的侵犯。 值得注意的是，参议院在多数党即民主党领导下很快采纳阿什克罗夫特草案，但身为众议院 多数党的共和党却出来反对。10月3日，众议院司法委员会在共和党领导下通过了它自己的 反恐怖法案，该法案多方面限制了阿什克罗夫特草案所主张的政府权力。例如：对阿什克罗 夫特草案所主张的法院一次性授权令，众议院司法委法案修改为：对恐怖案件，法官可发布 对嫌疑人的全部财产皆适用的授权令；对阿什克罗夫特草案所主张的跟踪窃听嫌疑人的电话 的权力，众议院司法委法案修改为：只有法院发现嫌疑人为逃避侦察而使用多部电话时，才 准许执法人员进行跟踪窃听。众议院司法委员会以36比0票一致通过其反恐怖法案【注释】 CQ Weekly, October 6,2001, p.2328.【注尾】。这说明该委员会的全体共和党人都不愿接受 共和党政府的反恐怖法案。众议院多数党领袖阿梅（Richard K.Armey）支持司法委员会。 　　布什政府对众议院司法委法案极为不满。司法部及其联邦调查局等部门一再警告说会出 现新的恐怖袭击，炭疽热事件随后出现。身为众议院共和党最高领袖的众议院议长哈斯特尔 特（J.Dennis Hastert）认为现在的首要问题是立即赋予政府必要的反恐权力。他说服司法 委员会主席森森布伦纳（F.James Sensenbrenner Jr.）改弦更张，拟订了一项接近政府要求 的反恐法案。最后，国会共和党与民主党所通过的2001年反恐怖法大体上满足了政府的要求， 但在众议院共和党的坚持下，该法对政府的反恐权力还是施加了下述限制：允许政府秘密搜 查，但事后得通知被搜查人；允许政府监视电子通信，但需尽量减少监视电子通信的内容； 将恐怖行动、电子舞弊列为犯罪，使政府可据此要求法院授权窃听，但此项权力于2005年失 效；允许政府跟踪窃听，但此项权力于2005年失效；允许政府根据法院的一次性授权而在全 国范围内调查恐怖分子的活动，但必须由有管辖权的法院发布授权令，且此项权力于2005 年失效；允许政府借助搜查令截取录音电话，借助传票调查嫌疑人的信用卡资料，但此两项 权力于2005年失效；允许政府调查人员为反情报活动或为对外情报工作的需要而与政府官员 分享秘密大陪审团资料或窃听所获材料，但政府官员若擅自泄露窃听所获材料将被提起民事 诉讼，政府还应对之处以行政处分。此项权力于2005年失效；允许司法部长对其认定系危害 美国国家安全的外国人采取拘押措施，但拘押期不得超过七日，七日后政府必须对被拘押者 提出起诉，或予以遣返。若无法遣返而只能继续拘押者，司法部长须每六个月证明一次被拘 押者仍危害美国国家安全；等等。【注释】CQ Weekly, October 27, 2001, p.2534.【注尾】 总体看来，众议院共和党在制定反恐怖法方面虽然最终同意赋予政府所要求的多项反恐权力， 但在它的坚持下，该法对这些权力施加了不少限制，并且规定了失效期。这是众议院共和党 在平衡政府急迫的反恐权力需求与坚决维护公民自由方面所作出的重要贡献。 2002年组建国土安全部法。这是继2001年反恐怖法之后第107届国会与布什总统制定的 又一项引起极大争议的反恐法律。"9·11"恐怖袭击不仅对美国的外交和安全战略提出了挑 战，同时也对美国联邦政府的组织结构提出了挑战。负有反恐怖职责的联邦行政机构多达22 个，又隶属司法部、国务院、国防部等多个内阁部，相互难以协调。2001年10月，总统以 行政命令设立国土安全办公室。但是，国土安全办公室并无足够的权力来协调整个联邦政府 的反恐工作。国会参议院民主党最先提出了立即增设内阁级国土安全部以统一负责国内安全 工作的主张；众议院部分共和党人响应之。然而，布什总统迟迟不接受这个建议，一再坚持 说，由总统办公厅的一个局就足以协调反恐工作。不愿拖延的民主党参议员利伯曼（Joseph I.Lieberman）和共和党众议员索恩伯里（William M.Thornberry）于2002年5月2日分别 向参议院提出参议院法案2452号、向众议院提出众议院法案4660号，主张合并联邦多家承 担反恐职责的机构，组建内阁级国土安全部，并要求将布什总统任命的白宫国土安全办公室 主任改为经参议院同意后由总统任命。陷于被动的布什总统不得不采纳利伯曼法案和索恩伯 里法案的主张，于2002年6月18日向国会提交设立国土安全部的立法建议即布什方案。到 此，设立国土安全部才成为民主、共和两党的共识。设立国土安全部是美国联邦政府第二次 世界大战以后最大的改组计划。而共和党内，最先提出这个计划的不是共和党人的最高领袖 布什总统，而是断然响应民主党提议的共和党众议员索恩伯里。不过，布什方案比参议院法 案2452号和众议院法案4660号的气魄要大得多。这两个法案只强调要合并有关机构，而布 什方案所拟建立的国土安全部将是仅次于国防部的第二大部。它将合并22个单位，人员达 17万，预算为375亿。【注释】CQ Weekly, June 8, 2002, p.1499.【注尾】除了满足国会 提出的设立内阁级国土安全部、国土安全部长对国会负有说明责任、将若干联邦单位划归国 土安全部之外，还规定要赋予该部在人事、工资等方面"极大的灵活性"。【注释】CQ Weekly, June 8, 2002, p.1498.【注尾】 但是，布什方案有可能严重威胁美国公民的隐私。按照布什方案，"将在美国生活中创建 一个史无前例的事物，即一个大权在握的国内安全机构，其眼睛将盯着国内。"【注释】CQ Weekly, June 22, 2002, p.1642.【注尾】许多宪法专家说，一旦国土安全部正式成立，必 定丧失许多个人自由。乔治·华盛顿大学的法学教授特利（Jonathan Turley）说，"我们正 在扬帆驶向航海图上未曾标示的一片海域......我的确感到害怕。"【注释】CQ Weekly, June 22, 2002, p.1642.【注尾】对布什计划反对最激烈的是自由民权论者。美国自由民权协会的立法 顾问埃德加（Timmothy Edgar）说，布什方案将"戏剧性地扩大"政府可以保密的情报的范 围。【注释】CQ Weekly, June 22, 2002, p.1643.【注尾】布什方案又牵涉联邦政府雇员的 工会权利。布什方案要求赋予国土安全部长在决定对其17万雇员的聘用与辞退、工资级别和 考察等方面极大的灵活性权力，称必须这样才能使国土安全部享有一支精干的反恐队伍。工 会方面反对赋予国土安全部长这种灵活性的权力，称该权力将武断地剥夺该部雇员的工会权 利。布什方案还牵涉如何平衡国会与总统的权力。政府方面称，国土安全部长必须有权不经 国会同意而废立项目，变卖资产、改变经费的用途，才能灵活应对反恐工作的千变万化。民 主党议员和部分共和党议员认为这个主张将破坏分权制。 从共和党内来看，如何修正布什方案，既使新设立的国土安全部有足够的能力处理反恐 工作，又尽量摆平布什方案中引起争议的那些问题，就是国会共和党的任务了。最后，众议 院特设委员会决定对国土安全部长的人事权作如下规定：国土安全部的一般雇员享有集体谈 判权，但是国土安全部长有权辞退参与国家安全的雇员。【注释】CQ Weekly, July 20, 2002, p.1929.【注尾】这项修正案较好地平衡了国土安全部普通雇员的工会权利与国土安全部长对 直接参与国家安全工作的国土安全部雇员的严格管理权的关系。关于改变经费的用途，布什 方案主张国土安全部长有权在提前15日通知国会后，在该部所属各部门之间改变国会拨给该 部经费总额的5%的用途。众议院拨款委员会主席、共和党人杨（C.W.Bill Young）指出，照 这个要求，国土安全部长不经国会授权就可改变20亿以上美元的用途。【注释】CQ Weekly, July 20, 2002, p.1929.【注尾】这显然损害了国会借其拨款权而决定国土安全部工作的权 力。众议院特设委员会最后在法案中规定：国土安全部长经提前15日通知国会，可在2年内 改变国会拨给该部经费总额2%的用途。【注释】CQ Weekly, July 20, 2002, p.1929.【注尾】 这个规定较好地平衡了国会对国土安全部经费的控制权与该部工作灵活应变的需要之间的关 系。居于少数党地位的参议院共和党的一些成员也对布什方案提出了意见。例如，他们认为 布什方案在人事权问题上走得太远，不必要地激怒了工会。 设立反恐机构。决定增设联邦行政机构的权力归国会和总统分享。反对恐怖活动既然已经 成为联邦政府的一项全局性和长期性职责，就势必要设立专职机构。布什总统最初以行政命 令方式设立了白宫反恐办公室。他认为此举足以应对反恐工作，并希望借此将反恐置于总统 直接控制之下。但是，国会民主党和共和党人很快指出：用行政命令设立的反恐办公室缺乏 对人事和经费的决定权，不可能统一领导反恐工作。所以，国会共和党与民主党联合提出法 案，主张设立内阁级国土安全部，同时规定白宫反恐办公室主任的任命需经参议院同意。从 宪法上说，这个主张的实质是要国土安全部长和反恐办公室主任不仅听命于总统，还直接服 从国会控制。众议院共和党能提出这个主张，表明它能将国会的宪法利益置于本党利益之上。 所以，在设立反恐机构的问题上，共和党人总统和国会共和党都行使了提议权，并共同行使 了决策权，但结果是布什总统接受国会共和党的主张。 发布反恐行政命令。依据宪法，发布行政命令的权力属于总统。第107届国会任内，共 和党内理所当然地是由其出任总统的布什行使反恐行政命令发布权。上述设立白宫反恐办公 室的行政命令即是一例。另外一个最显要的例子是布什总统于2001年11月13日发布对外国 恐怖分子采用军事法庭审判的行政命令。按照该行政命令，美国将设立军事法庭审理外籍恐 怖嫌疑分子；审判采用秘密程序；经出庭军事法官2/3赞成即可判处死刑（普通法院判处死 刑需经陪审团一致赞成）；军事法庭可以采信普通法庭不得采信的证据；对军事法庭的判决的 复审权归总统和国防部长，或者说普通法院不得复审军事法庭的判决。【注释】 http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/11/20011113-27.html; CQ Weekly, Nov.24, 2001, p.2785.【注尾】这显然是一种极端措施。公众对这道行政命令有的坚决反对， 有的说这是必要的反恐战争措施。国会两院两党议员们则有的支持有的质疑。民主党议员对 如此极端的行政命令发表了最为尖锐的批评；共和党议员中的多数支持总统的行政命令，但 也有议员并不赞成。共和党参议员斯佩克特（Arlen Specter）在2001年11月28日的《纽 约时报》上批评总统撇开国会的作法："就算是在战争期间，国会和法院仍然承担着关键的职 责去维护国家安全与公民权利之间的适当平衡。"【注释】CQ Weekly, Dec.1, 2001, p.2823. 【注尾】一些共和党众议员甚至与若干民主党众议员于11月27日联名动议国会不给军事法 庭任何经费，【注释】CQ Weekly, Dec.1, 2001, p.2821.【注尾】以制止这道行政命令。不 过，国会尚未阻止布什总统的这道行政命令。它需要观察：反恐战争的局势是否的确需要如 此极端的行政措施。 2． 众议院共和党与参议院共和党各自行使的权力。 　　第107届国会任内，共和党是最大多数党（因为它既获得行政权，又掌握半部立法权）， 但是两院的两个共和党所处的地位却有差别。众议院共和党是多数党（握有该院435席中的 221席）【注释】http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi bin/getdoc.cgi?dbname=107_congressional_directory&docid=cdir_txt79.pdf【注尾】， 掌握该院的立法权；参议院共和党原本与民主党以50席对50席，再加上副总统兼参议院议 长切尼（Richard B.Cheney）压阵，可算做多数党。但是，2001年5月，共和党参议员杰佛 兹（James M.Jeffords）宣布退出共和党并挂靠民主党党团，共和党随即变成少数党，在参 议院只有批评权和反对权，而不再享有立法权。所以行使执政权的国会共和党其实只是众议 院共和党。 　　在应对"9·11"恐怖袭击而行使执政权的过程中，众议院共和党总体上自觉维护本党总 统。但是，一些共和党众议员在众议院的委员会审议阶段和全院大会辩论阶段其实是反对布 什总统的反恐政策的。众议院交通委员会主席董永带领该委员会反对按总统的意思起草的国 土安全部法案，因为该法案要将海岸警卫队划归国土安全部，从而使众议院交通委员会失去 对海岸警卫队的监督权，而董永一旦失去这份监督权，就难以为他的选区谋利益。这种为了 维护选区进而维护自己的议席而反对政府政策在众议员中间是惯常之事。共和党众议员巴尔 则代表了出于政治信念而反对总统的反恐政策的另外一种反对派。2001年10月12日，巴尔 在众议院全院大会就反恐怖法案举行的辩论中阐明他与政府的反恐指导思想的基本分歧："不 要误以为我们的自由导致了‘9·11’袭击，因此就急急忙忙减少我们的自由。"【注释】CQ Weekly, January 5, 2002, p.59.【注尾】 　　如果说众议院共和党借拟订部分反恐法案并领导众议院审议、修正和通过若干反恐法案， 对部分反恐行政命令的正确性表示疑问而行使了执政权，那么，参议院共和党则只能借对多 数党即民主党行使批评权和反对权，而策应本党总统和众议院共和党。总的看，共和党参议 员们维护本党总统的团结程度比共和党众议员们的还要高。前者中没有人像共和党众议员巴 尔那样否认布什总统反恐战略的理论支点，即恐怖组织袭击美国的原因是他们仇恨美国的民 主自由制度。曾经批评布什总统的共和党参议员斯佩克特只是从程序上指责政府在宣布反恐 行政措施之前没有给国会打招呼，但并未从内容上反对这些措施。参议院少数党领袖罗特几 乎是无条件地支持布什总统的全部反恐计划和政策。 　　两院的两个共和党之间相互独立，各自自主地行使自己的权力。众议院共和党并不能因 其为多数党而领导参议院多数党。第107届国会任内，罗特、哈斯特尔特及其高级助手时常 碰头协商制定共和党的议程和政策。但在政策上，双方有时为共和党的大局而殊途同归，有 时又出于各自的利益或考虑而相左。 3． 众议院共和党内领袖、委员会主席、普通议员三方各自行使的权力。 　　众议院共和党内部，大体上划分成三部分：领袖（包括众议院议长、多数党领袖、多数 党督导长等）、各委员会主席、普通众议员。这三方在多数党的反恐决策过程中所起的作用出 现了两种情况：第一，对绝大多数共和党众议员显然具有共识的法案，三方采用正常程序（小 组委员会→委员会→全院大会）参与决策。这种情况下，绝大多数共和党众议员的意见顺畅 而自然地形成众议院多数党的意志，领袖则顺乎众意。2001年授权使用武力两院联合决议是 很好的例子。在这个案例中，绝大多数共和党众议员都认为使用武力决议既要赋予总统必要 的反恐权力，但又不能开一张任他填写的权力支票。由此形成了众议院多数党对使用武力决 议的基本主张。第二，党内意见分歧，采用特别程序决策。在这种情况下，领袖的意见占上 风，其组织引导作用特别明显。2001年反恐怖法和2002年组建国土安全部法是两个案例。 众议院在制定反恐怖法的过程中，先还是采用正常程序，由司法委员会审议反恐怖法案。该 委员会的共和党人在他们审议通过的反恐怖法案中多方修正了布什总统的要求，招致后者坚 决反对。于是，议长哈斯特尔特与该委员会主席和白宫代表秘密商讨，重新拟订一项合总统 口味的反恐怖法案，并把该法案提交全院大会审议通过，而司法委员会审议通过的反恐怖法 案则被议长废弃。布什总统的组建国土安全部方案在众议院遭到众多委员会的批评。于是， 议长哈斯特尔特决定，设立由两党9名领导人组成的特别委员会，统一审议国土安全部法案， 各常设委员会只能向该特别委员会报告其对国土安全部法案的意见。在这两个采用特别程序 的案例中，哈斯特尔特议长（向布什总统的政策靠拢）的主张最终都支配了立法结果。作为 平衡，多数党的委员会主席们和普通众议员的若干要求也写进了法律。 　　其次，从民主党方面看： 1．参议院民主党与众议院民主党各自行使的权力。 　　这两个民主党所行使的权力在宪法上具有不同的性质。参议院民主党是多数党，所以， 它所行使的是执政权，包括拟订反恐法案，领导参议院审议、修正并通过它所主张或赞成的 反恐法案，质问布什政府的反恐政策，让参议院推迟对某些反恐法案的最后审议和表决，必 要时否决共和党政府所需要的反恐法案。而众议院民主党是少数党(占有该院435席中的212 席)【注释】http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi bin/getdoc.cgi?dbname=107_congressional_directory&docid=cdir_txt79.pdf【注尾】， 只能对共和党的反恐法案提出批评，提出修正案并投反对票。两院的两个民主党之间的关系 与两院的两个共和党之间的关系完全相同，即各自独立决策。 2．参议院民主党内领袖、委员会主席、普通议员三方各自行使的权力。 参议员杰佛兹退出共和党后，民主党以51席对共和党的49席而转变为参议院多数党，参议 院民主党领袖达施勒成为参议院多数党领袖。苦于二席之差，达施勒平时对本党参议员尽量 谦和，支持担任各委员会主席的民主党参议员们和普通参议员们充分行使各自的权利（提出 法案、提出修正案、自由投票），并全力满足他们的要求。但必要时又要求本党全体参议员放 弃个人意见，支持他的统一部署。在应对"9·11"的过程中，达施勒领导方式的这两个特征 一一显现。在制定2002年组建国土安全部法方面，达施勒不像众议院多数党那样由领袖直接 担任对法案的委员会阶段的审议，从而事实上剥夺了有关委员会对法案的审议权，而是支持 政府事务委员会负责对法案的委员会阶段审议，支持该委员会主席利伯曼专门负责该法案。 有了达施勒的支持，利伯曼及其委员会才能充分听取本党各位参议员和共和党方面对该法案 的意见，并形成一个比较接近布什方案但又不失民主党色彩的法案文本。但在制定2001年反 恐怖法时，达施勒认为，作为参议院多数党，面对严峻的反恐局势，民主党应尽快组织参议 院通过布什政府拟订的反恐怖法案，以免选民和公众认为民主党不顾国民安危。为此，他要 求全体民主党参议员在全院大会审议该法案时不要提有损该法案的修正案，要投赞成票。他 还专门找反对该法案的民主党参议员费恩戈德（Russell D.Feingold）谈话。结果，除费恩 戈尔德一人外，其他48名民主党参议员都接受达施勒的号召，参议院以98比1票通过了2001 年反恐怖法案。可见，虽然参议院崇尚参议员人人平等独立，但第107届国会的民主党参议 员们在维护本党形象的紧要关头还是服从领袖的统一部署。 3．两院民主党中的反对派。 本文把对体现本党政府政策的法案投反对票，或对本党国会领袖号召党内议员赞成的法案投 反对票的议员称为"反对派"。在对国会两院就反恐法案举行的表决中，两院的共和党议员没 有一人投反对票，但两院民主党议员中却有人毅然投了反对票。民主党众议员李（Barbara Lee）在2001年9月14日众议院对授权总统使用武力反击恐怖主义的两院联合决议的表决中 投了反对票。这是两院对该决议案的表决中的唯一反对票。同年10月25日，在参议院对反 恐怖法案的表决中，民主党参议员费恩戈尔德投了该院唯一的反对票。费恩戈尔德在参议院 就爱国法案的辩论中宣布其反对该法案的理由："保护我们的自由乃是我们现在投身于这场反 恐怖新战争的主要原因之一。如果我们牺牲美国人民的自由，那么，不用开一枪，我们就已 经输掉了这场战争......"【注释】CQ Weekly, January 5, 2002, p.57.【注尾】 李和费恩戈尔德的反对派行为在宪法上是很有意义的。其一，它表明，即使在人人注目的 反恐问题上，民主党议员中仍然有人敢于顶住超常压力，行使对政府政策的反对权。除了李 和费恩戈尔德外，两党不少议员对政府的反恐政策提出了各种各样的批评。但是到最终表决 之际，他们都投了赞成票；只有李和费恩戈尔德分别对授权使用武力决议案和反恐怖法案投 了反对票。这两位典型的反对派议员极好地印证了美国政治学界关于美国国会议员的独立性 的共识："国会议员们的确像宪法所规定的那样，是自由代理，完全自己负责作出公共决策， 而不论政党领袖、游说人员，甚至美国总统如何呼吁。"【注释】Roger H.Davidson and Walter J.Oleszek, Congress And Its Members (CQ Press, 2002), p264.【注尾】其二，它表 明，当国会两院两党领袖与政府站在一边后，反对政府政策的重任就落在普通议员肩上。其 三，反对派诚然受到巨大压力，但是却没有因为投票反对政府的政策而遭到政府打击，或受 党纪处分。而在英国议会平民院，保守党和工党对如此反对本党政策的议员，十之八九要将 其开除出党团。其四，反对派的行为是维护宪法规定的分权制衡原则和公民权利所必需的。 授权使用武力决议案显然有其必要的一面，但并非无懈可击。李反对的是它的某些错误之处 （即迷信武力等）。反恐怖法案的确会显著增强联邦执法力量，但它对公民权利的威胁同样不 可忽视。费恩戈尔德反对用损害公民权利的方式来反恐。如果535位国会议员中没有一人出 来反对授权使用武力决议案、100名参议员中没有一名出来反对反恐怖法案，那岂不表明整 个国会或整个参议院与政府同样片面？而那样的国会或那样的参议院如何能履行宪法赋予其 制衡政府的职责？其实，虽然公众大多支持这两个法案，但指出其片面性并予以反对的也有 人在。李和费恩戈尔德由于所投的反对票而分别获得和平组织和自由派的喝彩。如果没有他 们的反对派行为，国会如何表达少数派的声音？ （二） 两个政党各自行使的执政权 第107届国会任内，共和党行使全部行政权和半部立法权（即控制众议院的立法权）,而 民主党所能行使的执政权只是半部立法权（即参议院的立法权）。 　　同一法案必须经国会两院通过，才可能成为法律；两院对法案都有平等的否决权。所以， 任何一院享有的都只是半部立法权。第107届国会任内，这半部立法权是民主党仅有的执政 权。参议院民主党的难题在于：公众等待着总统和国会迅速打退恐怖活动；共和党总统因其 接连出台反恐措施而民望雀升；众议院多数党明确表示要为总统保驾护航；参议院共和党也 随时会运用它的49席与多数党交锋，以迫使多数党与总统妥协。所以，参议院民主党轻易不 可与三面围攻的共和党决战。但是，它的反恐政策又总得有自己的特色，否则在政治上也难 得分。于是，达施勒领导参议院多数党在反恐问题上采取如下战略：总体上与共和党总统合 作，相机拿出民主党的对策。他带领参议院赶在众议院之前通过授权总统使用武力反击"9·11" 恐怖分子的两院联合决议，以表明民主党是对国家安危负责的执政党。在制定2001年反恐怖 法方面，民主党领导的参议院甚至比共和党领导的众议院还积极靠拢共和党政府的政策，充 分体现两党一致精神。但是，参议院民主党在制定2001年应急补充拨款法时小试锋芒。它不 顾布什总统的否决威胁，坚持多拨83亿美元用于国内安全。【注释】CQ Weekly, December 22, 2001, p.3029.【注尾】 　　在制定2002年国土安全部组建法的问题上，参议院民主党显示出"以我为主"。它既顽 强反对共和党方案的某些内容，又抵制共和党政府对制定该法所提出的进度表。参议院的国 土安全部组建法案虽然大体上接近布什方案，但提出了民主党的主张：第一，反对布什方案 让国土安全部长任意决定其雇员的聘用与待遇，保护国土安全部雇员的权利，提出联邦航空 管理局不得违背对联邦文官的保护制度。第二，赋予海岸警卫队以保卫国内安全的职责。布 什方案忽视了这一点。第三，提出国土安全部要与国防部密切合作，由军人培训第一应急人 员。第四，反对布什方案允许国土安全部不受联邦信息自由法等法律所建立的公众知情权限 制的主张，不许国土安全部高于法律。第五，反恐办公室主任的任命需经参议院同意。布什 总统曾欲在2002年9月11日签署国土安全部组建法，这当然是想借此帮助共和党赢得11 月5日举行的中期选举，且不给参议院民主党时间慢慢修改他的方案。参议院民主党针锋相 对。10月15日，白宫与参议院民主党和两党若干名议员举行的耗时七个星期的关于国土安 全部法案的谈判无果而终。由此，参议院在中期选举日以前表决该法案的希望破灭。如何处 理国土安全部雇员的工会权利成为参议院民主党与共和党政府在该法案上斗争的焦点。参议 院多数党领袖达施勒说："他们（指政府--作者注）起草的这个法案存心利用国内安全问题 来推行早已准备好的、成见极深的政纲。那是套极其保守的、反工人的和明显反工会的政纲。" 【注释】CQ Weekly, 电子版，Oct.19, 2002, p.2650.【注尾】民主党坚守参议院，拖住国 土安全部法案达两个月之久。 　　共和党政府最终打破僵局，靠的是四条。其一，参议院民主党原本就无意阻止该法案， 而只是要拖延它最终通过的时间，并在拖延之中尽力修改政府方案。其二，共和党借来了中 期选举胜利的东风。此次竞选过程中，共和党候选人大都向选民保证支持立即通过国土安全 部法案，而民主党候选人却没有如此坚决。所以，选举结果可以看作多数选民肯定了共和党 组建国土安全部的方案。11月13日，众议院率先回应选民，以299比121票，通过修正后 的国土安全部法案。87名民主党人加入共和党阵营。【注释】The Washington Post, November 14,2002，p.A1.【注尾】布什总统不失时机，催促参议院。参议院民主党显然不宜再对抗选 民。其三，共和党采用了正确策略。布什总统和参议院共和党在与参议院民主党领导谈判失 败后，改而全力拉拢民主党在国土安全部雇员权利问题上影响很大的两名中间派参议员布鲁 （John Breaux）和纳尔逊（Ben Nelson），同时争取本党颇具名声的中间派参议员查菲（Lincoln Chafee）的支持。这三位中间派参议员勉强同意稍加修改的关于雇员权利问题的白宫方案后， 参议院民主党对白宫方案的抵抗瓦解。其四，政府作出让步。与布什原来的计划相比，政府 雇员工会在处理工作规则争执方面可以发挥更大的作用，对暂停适用集体谈判也规定了限制。 如果修改工作规则，将提前30天通知工会。如果政府与工会不能达成协议，国土安全部须书 面向国会解释分歧所在，国会可利用这个机会提出意见。另外，规定了30天调停期。但是最 后，"国土安全部可以照它的意见修改规则。该部在暂停适用集体谈判权之前需提供书面说明， 暂停期将限制在4年以内，以便下一届政府审查之。"【注释】The Washington Post, November 13,2002，p.A7.【注尾】美国政府雇员联合会主席哈内芝（Bobby L.Harnage）抨击白宫方案 "与改善安全根本不相干。它要干的不过是剥夺联邦员工在单位的自我保护权。"【注释】The Washington Post, November 13,2002，p.A7.【注尾】但是，上述三位中间派参议员认为： "这个法案迟早会通过，而现在的这个方案是我们能得到的最佳方案。"【注释】The Washington Post, November 13,2002，p.A7.【注尾】11月19日，参议院终于以90比9票 通过国土安全部法案。 　　在制定2002年组建国土安全部法方面，乍看起来是共和党政府大胜参议院民主党。然而 仔细分析，参议院民主党其实功不可没。首先，参议院民主党率先提出组建国土安全部课题， 并首先拿出方案，迫使共和党政府采纳其创议。其次，参议院民主党出面维护国土安全部雇 员的工会权利。当然，与国内安全的大局相比，国土安全部雇员的权利只能位居第二。但是 如果照共和党政府的方案那样漠视他们的权利，至少对这17万雇员是不公正的。而且，此例 一开，共和党日后更会如布什所称，动辄以国内安全为由"而不必服从厚厚的规则全书"。【注 释】The Washington Post, November 13,2002，p.A7.【注尾】那样一来，遭殃的就不仅仅 是国土安全部的雇员了。所以，参议院民主党迫使共和党政府在国土安全部雇员权利上作出 让步，其更大的意义在于棒喝共和党政府，并警醒公众监督共和党政府侵犯公民权利的行为。 第三，参议院民主党还迫使共和党政府修改其组建国土安全部的另外若干重要政策。 　　从应对"9·11"的过程看，美国两个政党相互之间完全平等。它们彼此只能协商，任何 一方都不能号令、领导或强迫另一方。它们各自都获得了一定的宪法权力或执政权。共同的 国家利益迫使它们运用各自的执政权相互合作，以打击恐怖主义。但是，两年一度的选举又 使它们永远相互竞争，以保住现有的执政权，并扩大之。两个政党的相互竞争（既有良性竞 争，即竞相拿出更好的反恐政策和揭露对方的错误，也有恶性竞争，即指鹿为马地攻击对方） 同样贯穿于应对"9·11"的全过程。 三美国政党的执政方式与民主、法治的关系 　　共和党与民主党应对"9·11"的过程充分展现了长期以来美国政党的执政方式。从积极 的角度看，美国政党的执政方式顺应和体现了民主、法治的宪政准则。 　　（一） 民主方面 　　首先，按照少数服从多数的原则具体决定执政权的归属。民主政治要求少数服从多数。 而在执政权的归属上，它进一步要求由多数选票决定执政权归谁。美国宪法不但将立法权和 行政权的归属分成两个选举课题，交选民分开决定，还进一步将立法权分成两半，交选民分 开决定。这也就是将执政权分为三个等份。这种两次三分的选举制度赋予选民多种选举权利、 多轮选择机会和多个挑选对象，在一种选举中成为少数派的选民还有机会在另一种选举中成 为多数派。由此而决定的执政权的归属更为准确和细致地体现选民的决定。其原理如同顾客 既可以选择他喜欢的上衣，也可以选择他喜欢的裤子，还可选择他喜欢的鞋子，而不像捆绑 销售的情况下，顾客只能选上衣，裤子和鞋子则皆由商家指定。 　　其次，细化执政党的责任。民主政治强调责任。它要求多数党（也要求反对党或少数党） 对选民负责。这里的基本原则是谁获得了选民赋予的何种权力（执政权或反对权），谁就要就 权力的行使过程和结果向选民负责。美国宪法把执政权分为三部分，这就要求每获得一部分 执政权的政党都向自己的选民负责。三部分执政权的内容各不相同：行使行政权的执政权显 然不同于行使立法权的执政权；行使众议院的立法权的执政权与行使参议院的立法权的执政 权也有区别。赋予三部分执政权的选民相互在地区和人数上大不一样。所以，各个政党必须 为其获得的执政权向各自的选民负责。 　　第三，多数党与少数党相互之间的平等关系有利于它们向各自的选民负责。按照美国方 式，不仅同为执政党的共和党与民主党相互平等，就连本是一个政党的共和党或民主党，它 获得三部分或两部分执政权的党组织之间也相互平等。实质上，美国多数党与少数党之间的 平等所反映的是美国宪法的三种选民之间的平等理念，即选举总统的全国选民、选举参议员 的全州选民和选举众议员的国会选区的选民之间相互平等。联邦权力的行使要兼顾三种选民 的利益；在三种选民的利益相互矛盾时，只能平等辩论、相互妥协，最后少数服从多数，而 不能一概要求这种选民服从那种选民。显然，如果多数党与少数党之间不能平等，那么三种 选民相互平等的宪法理念就无法实现，三种选民的利益就难以充分体现在联邦权力的行使之 中。 　　第四，多数党内议员相互平等本身是民主的体现，同时它又是维护不同选民的平等所必 需。自从近代政党出现以来，党组织与本党议员之间的关系成为代议制民主面临的新问题。 欧洲国家倾向于强调党内议员服从党组织（一般是指议会内党组织，即议会党团，但有的甚 至主张服从议会外党的中央组织或选区组织），并诉诸党纪迫使党内议员服从党组织的决定， 不过另一方面，它们也适当承认党内议员可以在良心等个别问题上自主决策。美国两大党内 的基调是承认并尊重议员有独立决策权。两大党一旦面临重大法案需要全党议员一致行动时， 由领袖出面与持不同意见的本党议员商谈，请求其支持本党决定，或相互交易，但没有党纪 可用。应该说，美国两党党内议员关系有利于自愿地形成党内多数决定，同时又尊重少数。 所以，这种关系本身就是民主的体现。此外，党内议员相互平等又是维护不同选民的平等所 必需的。美国选举国会议员的选民分为众议员选民和参议员选民这两种；他们又再分为选举 每一个众议员或参议员的选民。两种选民之间固然平等，各个选区的选民之间同样平等。这 不但体现于选举权上，还体现于他们各自选举的议员的权利上。宪法和两院的议事规则都承 认议员之间权利平等，但是，如果两院的政党内部要求本党议员必须服从党的决定，那么议 员之间的平等权利就势必虚化。 　　（二）法治方面 　　法治的最高境界是宪法统治。对于国家权力，宪法统治要求用宪法规定、宪法原则、宪 法精神和宪法目标来规范国家机关行使权力的行为和过程。执政党已经获得执政权，并与国 家机关融为一体，所以它们行使国家权力的行为和过程就必须处于宪法支配之下。美国宪法 尚未直接规定政党制度，但是美国政党制度却非常彻底地体现了宪法原则和宪法精神，其执 政方式完全服从宪法。分权，此乃美国宪法的基本原则，美国两党完全奉行分权原则。宪法 将国家权力划分为立法权、行政权和司法权；政党制度则形成三个执政权，即两个行使立法 权的权利和一个行使行政权的权利（行使司法权的问题特殊，本文不论）。即使三个执政权归 一个政党获得，该党依然奉行分权原则，该党掌握三个执政权的三个组织之间相互独立，互 不隶属。三个组织可以相互要求合作，但是否合作、如何合作，完全由每个组织自己决定。 本文所考察的众议院共和党（多数党）与总统即使在空前重大的反恐怖问题上也是既有合作， 又各行其是。所以，这是以党内分权而实现国家机关之间的分权。三个执政权一旦归两个政 党分享，分权就更不在话下，此时是以党际分权实现国家机关之间的分权，或以党际分权加 党内分权实现总统、众议院、参议院三方的分权。制衡，是美国宪法的基本精神，美国两党 在党内和党际一概实行制衡。应对"9·11"的过程充分表现了众议院多数党与总统在制定反 恐怖法和对总统2001年11月13日行政命令等问题上的党内相互制衡，以及参议院民主党与 总统在制定国土安全部组建法等问题上的党际制衡。 　　共和党与民主党应对"9·11"的过程还从另一个角度说明了美国政党的执政方式具有法 治特征。法治要求政党必须按照法律规定的程序和方式行使执政权。在执政程序上，共和党 是在分别赢得总统选举、众议员选举后获得执政权，而民主党在一名共和党参议员退出共和 党并挂靠民主党后，靠它赢得的51议席转变为参议院多数党，所以还是靠赢得选举而获得执 政权。两党都是按照宪法、有关选举的法律所规定的选举程序成为执政党。此其一。两党都 依照宪法和普通法律赋予国会、总统的职权和宪法、普通法律和两院议事规则所规定的程序 行使各自的执政权。此其二。在执政方式上，两党都是由各自赢得选举的党员代表党行使执 政权；党的联邦、州和地方组织则不负责行使执政权的工作。赢得总统职位的共和党人布什 以总统身份领导共和党，并独立行使总统职权。众议院共和党和参议院民主党分别以众议院 多数党、参议院多数党的身份行使各自的执政权。这种执政方式实质上是将两政党内真正行 使执政权的那部分党员及其组织转化为国家机关，而作为国家机关，他们理所当然地行使宪 法和普通法律赋予的权力，同时他们行使权力的行为和过程又直接受宪法和普通法律约束。 　　宪法规定的民主制度需要有与之相适应的党内和党际的民主制度，才可能实现。同样， 宪法规定的分权制衡制度需要有与之相适应的党内和党际分权制衡制度，才可能实在地支配 立法机关与行政机关的关系。从本文所分析的应对"9·11"的过程看，美国两党的执政方式 体现了宪法所规定的民主、分权和制衡制度，这是它长期实行而不易改变的基本原因。反过 来，长期以来美国宪法关于国家权力的规定得以付诸实施，要归功于两党所奉行的民主、分 权和制衡的执政方式。 蒋劲松：中国社会科学院政治学研究所副研究员