《美国研究》1999年第1期 平淡中见精彩——评《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》 金灿荣 一 北京大学出版社1997年1月出版的《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》(Richard D. Bingham and others, Managing Local Government: Public Administration in Practice. Sage Publications, Inc., 1991.九洲译，王谨校)一书，横跨了两个 研究领域，一个是 美国的地方政府，另一个是公共行政管理。这正是中国的美国研究学者开始产生兴趣，然而 还需要深入研究的领域。 美国的政府体系可以简略地分为三级，即联邦—州—地方政府。但是，由于美国的重要新闻 媒体在进行政治报道时总是聚焦于华盛顿，主要关注联邦一级的政治事件，鲜有报道州一级 政治的，更不用说地方政府的所作所为了，因此，地方政府的作用常常不被人重视。有的美 国学者抱怨说，地方政府是美国政治中的“一个失落的世界”。 Thomas R. Dye, Politics in States and Communities (Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1981), 4th ed., P.XV. 其实，美国的地 方政府极为重要，要想真正了解美国政治就必须深入到地方一级。 在美国的50个州政府之下，有82000多个地方政府，其组织形式和管辖权限极为复杂，但大 致可以分为县、市、镇、特别区和学校区这五大类。地方政府雇用了900多万工作人员，占 了三级政府文职人员总和的60%。除了规模庞大，美国地方政府的重要性还源于如下两个条 件：第一，美国地方政府所拥有的法律上和政治上的自主权，比世界上大多数国家的地方政 府都要大。由于美国实行联邦制，全国性政府和州政府各自拥有独立的权力来源，这种纵向 分权结构有利于地方政府获得并保持相当的自主权。另外，美国是个社会相对于政府比较强 大的国家，社会的自主性也有助于地方政府的独立性。第二，地方政府的活动与美国民众的 日常生活息息相关，地方政府现在已渗透到社会的各个方面，它们承担着大部分公共管理职 能。 平淡中见精彩美国研究 从19世纪后期开始，基本上与现代文官制的建立同步，美国人普遍接受了“政治与行政的二 分法”。在他们看来，虽然在实践中政治行为与行政行为是分不开的，但是在理论上这两种 行为的性质是不一样的。政治的实质是利益的冲突，其外在形式就是通过一定的结构和程序 来制定公共政策，以协调利益冲突。政治领域的价值目标非常复杂，包括公正、自由等多重 目标。 Edward C. Banfield and James Q. Wilson, City Politics (Cambridge: Harvard-M.I.T.Press, 1963), p.7. 而“公共行政就是运用管理的、政治的和法律的理论及方法，去执 行政府在 立法、行政及司法方面给予的权力，为整个社会或社会的某些方面提供管理和服务。”（《 美国地方政府的管理：实践中的公共行政》，第一编，第1页。以下页码均引自此书）简言 之 ，公共行政就是执行已经制定好的公共政策，其主要价值目标是效率，在政治上是中立的。 按照上述“二分法”来归类，联邦一级主要进行公共决策，是政治至上的，而地方政府一级 主要负责公共管理，是行政至上的，州则介于二者之间。 就美国政治研究而言，对于联邦公共政策的研究往往涉及政治原则、社会思潮、政党动向等 内容，这方面的读物比较富有趣味。而对于地方公共行政管理的研究由于需要关注具体行政 程序和行政事务，就不可能过于凌虚蹈空了，这方面的读物容易使人感到沉闷和枯燥。但是 ，对地方政府公共行政管理的研究，与对联邦公共决策一样，极富智力挑战性。对有心人来 讲，在这种平铺直叙中，依然可以发现精彩之处。阅读《美国地方政府的管理》一书时，人 们可以有同样的感受。 二 《美国地方政府的管理》一书共分三编16章。第一编“公共行政与地方政府总论”主要探讨 关于 公共行政的一般定义、地方公共行政的特点、地方政府的基本结构以及地方公共行政的整 体外部环境。第二编“地方公共行政总论”讨论了任何地方的公共行政都要涉及的六个方面 ，即法律依据、人事制度、财政和预算、对决策中的冲突的管理、政府间关系以及公共管 理中的道德问题。第三编“地方政府行政管理应用总论”则描述和评价了地方公共行政所具 体从事的八个活动领域，即公益住房管理、促进地区经济发展的办法、社区发展公司的一般 情况、公共安全的管理、文化和娱乐业的管理、城市公路交通系统的建设与控制、城市基础 设施的建设与保养以及对于固体垃圾的管理问题。这种“总论——各方面分论——各个具体 政策领域”的结构布局，在美国的地方公共行政管理著作中是很典型的。 本书的论述主要集中在城市，有时则用“都市区”这一概念把郊区也囊括进来。这也是一种 论述美国地方公共行政管理的典型做法，多数著作就直接称为《城市管理》。 Bryan D. Jones, Governing Urban America: A Policy Focus (Boston: L ittle, Brown and Co., 1983), p.2. 形 成这一现 象的原因首先在于美国是个高度城市化的国家，其次是地方公共行政问题在城市表现得最集 中，便于研究。不过，在最近一两年中，人们开始强调郊区与市区的不同。美国是在本世纪 20年代完成城市化的，此时，城市人口超过了农村人口。但是，在60-70年代之间，美国的 城市人口迅速移往郊区。到了80年代，郊区人口已经绝对地高于城市人口了。一段时间之内 ，人们倾向于认为郊区在政治和行政上是依附于城市的，但是90年代以来，人们越来越感觉 到郊区政治是有自己特性的。特别是在1998年的中期选举中，人们发现美国政治思潮在经历 了里根以后的“保守代”之后，开始向中间路线“微调”，而最积极支持中间路线的就是郊 区。由于《美国地方政府的管理》一书的英文原作出版于1991年，因此，它自然不能反映出 美国公共行政学界的这一新动态。 本书是一本介于教科书和专著之间的著作，其主要读者是美国公共行政专业的学生，其经验 依据都是美国的。因此，对于中国读者来讲，分清其中的“美国特色”，是克服阅读障碍， 达到深入理解的关键所在。 在农业社会时期，美国地方政府的公共行政管理功能是比较弱的，公共行政是随着城市的壮 大而发展起来的。根据本书的观点，与历史上作为王公贵族聚集地的“政治城市”不同，美 国的城市都属于“私人城市”。“按照美国的传统，公民的首要目的是追求私人财富；城市 的目标就是成为会赚钱者的共同体。”（第7页）由于在20世纪“公司”已成为私人经济活 动 主体，所以现在美国的城市可以被恰当地说成“公司城市”。在这种城市中，“效率”成为 政府行政的主要原则。同时，个人的实利主义成了美国城市中占主导地位的街头意识形态。 这里的生活是富裕的，但又是不完满的。“对许多移民来说，来到美国如同签订了一个浮士 德似的契约，为了得到‘物欲的复活’和摆脱长期的社会贫困，不惜让魔鬼索去家庭、国家 乃至种族历史的灵性。”（第8页） 由于美国社会的急剧变化，由于地方政府的多样性和自主性，美国的地方行政管理总是处于 改革之中。随着芝加哥市长理查德·戴利在70年代离职，今天的城市领袖中，已经完全看 不到政党“老板”型的人物了，占主导的是公司经理型的市行政官们。 城市腐败问题一度是地方一级非常严重的问题，上个世纪之交的美国进步运动主要的目标之 一就是反对城市腐败。进步运动之后的民主扩展（主要表现为居民参与城市管理）对遏制腐 败，曾起到一定的作用。不过，研究表明，民主在遏制腐败方面起的作用是有限的，更有效 的手段一是法治，二是经济转型，特别是后者。美国的经验告诉人们，早期工业化时期的腐 败盛行主要来源于这种政治—经济结构，即政治集团的地区基础与早期工业的地方性质是紧 密关联的，企业通过捐款和贿赂来保持政治影响，地方领袖通过给企业提供庇护来获得个人 利益。但是，当一些企业发展为国家的甚至是国际的大企业时，企业就开始减少对地方政治 的注意力了。经理人员取代企业主来管理企业，也引起了地方政治与公司事务之间的联系的 中断。他们更关注产品开放和市场占有率，更关心自己的职业而不是社会；对他们来说，就 是介入地方事务，腐败的政治也是没有什么指望的，即使有什么回报也可能会给他们的职业 带来不利的影响。所以，以跨国公司为特征的现代资本主义很少去开发社会的基础。（第26 页注） 从法律上说，各种地方政府都是州政府的创造物，地方政府只能从事那些由州立法机构明确 认可的活动，这就是所谓的“狄龙法则”。（第39页）另外，在20世纪政府扩权的过程中， 联邦政府权力扩张的速度大于其他两级政府，联邦越过州一级直接干预地方事务的情况增多 ，地方政府头顶上的“管理婆婆”也就更多了。但是，地方政府仍然是强有力的，这是必须 注意的一个美国现象。 在地方政府中，县、市、镇是一般意义上的政府，而特区和学区则是美国独有的政府形式。 特区是为了某种单一目的组建的政府，如治理环境、处理废物等。这类问题往往跨越不同的 县、市、镇，无法依靠一般的政府来解决。特区政府有独立的征税权，这是它们被归类为一 种政府的主要依据。学区则是一定地域的居民区中的教育管理机构，有独立的征收教育税的 权力。特区是发展得最快的一种地方政府形式（第75页），因此，就美国地方政府研究而 言，它是一个特殊的观察点。 三 在了解了美国的特殊性之后，我们就可以更好地理解那些具有通约性的内容了。可以说，本 书第二、三编所涉及的内容都是对其他现代化之中的国家有借鉴意义的。如果接受“政治— 行政的二分法”，那么就应该承认，行政管理这一块可能具有与经济学一样的普适性。 例如，各级政府的权力划分必须用法律的形式固定下来。各种行政程序应该尽量置于行政法 律的制约之下，信息公开，受到“阳光条款”的监督。又如，在人力资源的管理方面，以效 率和能力为中心的“功绩制”应该占主导地位。在预算过程，必须提高会计制度的科学性， 以遏制官僚机构中广泛存在的“预算饥饿”。再如，鼓励以“双赢”的方式去“治理”冲突 。 一般来说，在大部分国家，政治与行政的分离达不到美国的程度，政治往往要干扰行政。美 国的行政独立的前提是，这个国家内部的社会与政府的关系比较平衡，公共领域与私人领域 界线分明，而且人们的规则意识很强。尽管如此，任何社会只要走上了现代化之路，迟早 会出现一个相对独立的中产阶级社会，行政独立也是必然的事情。事实上，行政独立可以减 少政治动荡对整个政治和社会体系的冲击，对一个社会的平衡发展是有利的。 四 《美国地方政府的管理》一书的主要问题，是缺少了美国地方公共行政实践中的几个重要内 容，包括学区和教育管理，对贫困的治理和社会福利政策，围绕环境保护而来的地方政治和 对策，以及地方政府在协调种族关系中的责任。这里的原因可能是，从原书20多位作者的知 识背景看，没有人能够把握上述几个领域的问题。所以，对上述几个领域的舍弃一定程度上 反映了作者的学术严谨性。但是，这毕竟给本书的读者带来了遗憾。 金灿荣：中国社会科学院美国研究所副研究员