《美国研究》1997年第2期 积重难返的美国联邦所得税 【注释】感谢国家自然科学基金和美国富布赖特基金的帮助。【注尾】 王则柯 【注释】王则柯：中山大学岭南学院教授。【注尾】 １９９５年秋天，笔者作为富布赖特学者，赴美国密歇根大学经济学系，做十个 月的访问研究，题目是“美国税制”。 美国的税务制度，是很糟糕的税务制度。这早已是美国绝大多数经济学家的共识 。至于美国的政治家，至少他们有一点还是很聪明的，没有人会出头为现行税制 辩护。美国人民对于现行税制的抱怨，更是处处可闻。那么，如此糟糕的一个税 制，绝大多数人都感觉切肤之痛，为什么不能有一个根本的改变呢，其根源，要从 美国的政治制度中去找。 一、现行联邦所得税的经济损失 美国财政收入的大头，来自联邦所得税(The Federal Income Tax)。在１９９５ 财政年度，联邦政府的总收入为１３５５２亿美元，其中个人所得税收入为５ ９０２亿，占４３６％，公司所得税收入为１５７０亿，占１１６％，社会 保险税的收入为４８４５亿美元，占３５８％，货物税收入５７５亿美元，占 ４％多一点，其他收入６６０亿美元，接近５％。所得税和社会保障税收入合计 １２３１７亿美元，占联邦财政收入总额的９０９％。历年来这种比例已大体 稳定。 积重难返的美国联邦所得税美国研究 美国联邦所得税，缺乏效率，欠缺公平，十分复杂，难以明白。认真的分析和计 算表明，它给美国经济带来的损失，大于联邦政府预算赤字，大于美国庞大的防 卫开支，大于美国社会保障的花费，甚至可能比美国所有５０个州的预算的总和 也来得大。 为什么会这样呢，这就要从茫若天书的美国联邦税法说起。 美国税制，是人类社会迄今最庞杂最凌乱的税制。美国《联邦税法》(The Internal Revenue Code)的条文，按照其１９９４年版本，共有２０５章，１５ ６４节，大开本、小号字，密密麻麻，印了两大卷，厚达１４００多页。伴随发 行的《１９９４联邦税则》(Federal Tax Regulations 1994)，作为 美国税制的不可分割的内容，一共五大卷。其中头四卷是关于联邦所得税的税务细则，就已 经厚达６４００多页。 联邦国税局(The Internal Revenue Service, IRS)，是专责收集联邦所得税的 政府部门。国税局发行４８０种税务表格，其中知名度最高的当数每个纳税人都 要填报的联邦个人所得税１０４０表格。它还发行几百种税务表格填写指导书， 告诉人们怎样填写这些表格。这是一共三大卷的每卷合起来都有一英尺厚的说明 书。每年，国税局都要向一亿多位纳税人寄出总数大约８００亿页的表格和填写 说明书，这些表格和说明书一页一页接起来，可以环绕地球２８圈。为了造纸印 制这些表格和说明书，每年要砍伐３０万棵大树。 除了政府部门的发行以外，税制诱生的税务服务行业，还出版专业的税制研究杂 志和税制实务杂志，出版各种专著、文集、词典和教科书。例如，单单为了在填 写联邦个人所得税的１０４０表格时争取多一点减免，就有人出版了《１９９４ 年１０４０表格报税减免大辞典》，该辞典仅要目索引就长达１９页，还是双排 的索引，更不必说正文之庞大了。 美国一些经济学家调侃地说，随便你找一批怎么样的专家，也无论他们如何卖力 地工作，都很难想像他们能够编制出一套比现行美国税制更加糟糕的税制。可笑 的是，现行美国税制一个漏洞挨着一个漏洞，一块补丁摞着一块补丁，却是历届美国国会的 共同创作。 联邦所得税给美国经济和广大纳税人带来很大的损失。一是直接的事务成本，指 的是为了保存收支记录、了解税务要求、准备税务文件、寄送税务表格的花费， 请人准备税务文件的花费，纠错、受罚、诉讼、庭审的花费。二是因高税率导致 激励不足而带来的间接经济损失，包括不想多干，不想多投资，不想扩大企业规 模，把投资转向交税少的部门而不是利润高的部门，转向容易避税和逃税的部门 。 首先说事务成本，或者说纳税人的直接“守法成本”。 １０４０税表，是纳税人申报联邦个人所得税的主表。１０４０下面，还有细则 Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、ＥＩＣ、Ｆ、Ｈ、Ｒ、ＳＥ。例如，细则Ａ是关于逐项减 免的申报，细则Ｂ是关于利息和红利收入的申报，细则Ｃ是关于工业赢亏的申报 ，细则Ｄ是资本收入和亏损的申报，细则Ｅ是关于租金、版税等额外收入的申报， 细则Ｆ是关于从事农业而带来的利润或亏损的申报。 １９７４年确立的隐私法(The Privacy Act of 1974)和１９８０年确立的文字 工作缩减法(The Paperwork Reduction Act of 1980)规定，要求居民提供信息 ，必须说明理由，同时告诉将花费的时间。指导书都列表说明国税局估计的填表 所需的平均时间。例如为填报１０４０主表，资料准备平均需要３：０８，学会 填表需要２：５４，实际填表需要４：４３，复制、整理和寄出需要０：５３。 合起来，纳税人完成填写１０４０主表的申报，平均需要１１小时３８分钟。 在主表之下，还要因人而异地填写相应的细则表。国税局估计，主表加上有关的 细则表，平均来说每个“１０４０纳税人”一共需要６８小时，才能完成联邦个 人所得税的申报。 因应纳税人不同的具体情况，在１０４０主表之外，又有１０４０Ａ表和１０４ ０ＥＺ表可供选择。个人、家庭及其收入情况比较简单的纳税人，可以选择比较 容易填写的１０４０ＥＺ表，ＥＺ是文书中英语单词easy的谐音写法。多年的 统计数字显示了相对稳定的分布，一亿多纳税人中的６６００万，即大约５８％， 选择１０４０表，２９００万人，约２５％，选用１０４０Ａ，接近２０００万 人，约１７％，选用１０４０ＥＺ表。国税局估计，选择１０４０ＥＺ表的，平 均需要2小时完成联邦个人所得税的申报，选择1040A表的，平均８小时，都比选择１０４０ 表的平均６８小时少得多。笔者 还是懂一点税法的，但是按照主管要求填报１０４０ＥＺ税表，花费却远在２小时以上。 填报所花费的时间，是纳税人的守法成本，可以按平均工资和最低工资来折算。 选择１０４０ＥＺ表或者１０４０Ａ表的人，通常收入不高，就用美国政府规定 的每小时４．３５美元的最低工资，作最保守的折算。必须填写１０４０表的纳 税人，一般收入情况比较好，可以用私有非农牧行业的平均工资每小时１０．８０ 美元折算。别以为这会导致成本高估。事实上，早在１９８５年，美国国税局公 布的处理税务文件的平均成本，已经达到每小时２１美元。 现在，我们可以算出美国纳税人为申报联邦个人所得税所付出的守法成本了： １０４０ＥＺ阶层：２０，０００，０００×２×４．３５＝１．７４０亿美元 ， １０４０Ａ阶层：２９，０００，０００×８×４．３５＝１０．９２０亿美元 ， １０４０阶层：６６，０００，０００×６８×１０．８０＝４８４．７０４亿 美元， 总数接近５００亿美元。至于联邦公司所得税申报的事务成本，更早就远 远赶过５００亿美元。 这里有必要指出美国国税局在税务处理方面出错率很高的事实。国税局自己承认 ，向纳税人提供的税务电话咨询服务，出错率有时竟然高达１／３。为了辩明和纠 正这些错误，耗费当在百亿美元左右。国税局的雇员，如果不是专门家，至少也 是专业工作人员。税务咨询出错率高，只能是美国税制条文浩瀚凌乱的结果。 税制凌乱，从而不得不雇用数以万计的人员来对付税务。税制凌乱，又致使只有 极少数专门家才能明白就里。在这样的两难局面下开展工作，岂有不错之理。这 是美国税制内在的困境。 接着说说美国税制的间接经济成本。 联邦所得税法由两个部分组成，即公司所得税和个人所得税，两个部分相互独立 。但是企业只是代表其持股人赚取利润和交纳税款的法人机构，公司税最终都落 在人的身上。当申报公司所得税时，企业是代表其所有者为企业利润交税。当企 业以税后利润向其持股人分红的时候，红利所得又要缴纳个人所得税。这样，同 一笔利润就被两次征税。 双重征税，是美国所得税制度的症结性问题。在这个税制下，实际税负，等于企 业所得税率乘以企业利润，加上个人所得税率乘以企图分红，再加上个人资本利 得税率乘以剩余的盈利。企业缴纳公司所得税并且分红以后的剩余赢利，使得公 司的股票价格上升，从而产生资本利得(the capital gains)。资本利得税， 就是对这部分增值的赋税。 ７０年代以来，美国经济学家试图从量的方面确定双重征税导致的负激励的成本 。一致的看法是，联邦政府每从居民手上拿走１美元，就会使整个社会产出缩减 了至少３０美分。这样，当１９９０年共和党的布什总统签署法令在五年内增税 ２５００亿美元时，因此带来的社会总产出损失，高达７５０亿美元。后来，民 主党的克林顿总统也签署过期限和数额类似的增税法令。两次增税，总额是５０ ００亿美元。但是因为存在负激励成本，实际上从整个美国经济中拿走了６５０ ０亿美元。从１９９２年１０月１日到１９９３年９月３０日的１９９３财政 年度，美国联邦所得税的收入总额，大约是６２５０亿美元。按照上述保守的数 字，负激励代价也远远超过１０００亿美元。 现行税制的种种问题，是避税行为和逃税行为的重要原因。逃税的主要手法无非 是弄虚作假，瞒产瞒报。８０年代中期美国国税局估计，逃税总额超过１０００ 亿美元。美国审计总署则称，１９９２年度国税局少收的税款，高达１２７０亿 美元。大家知道，７０年代以来，美国联邦政府的预算赤字一直很大。上述应收 未收的税款，完全可以填补这个巨大的缺口。逃税行为的客观条件是美国税制特 有的复杂性，主观原因则是税负不公和税率太高使得许多人不认可现行税制，引 发对逃税行为的宽容，其社会代价非常沉重。 避税行为不同于逃税行为，因为它不触犯法律。联邦所得税的附则条例很多，提 供许多减免机会，条文浩瀚复杂，其适用范围交错复叠，时有漏洞。这就驱使许 多人出高价雇请税务律师和税务会计，从繁复重叠的条文中寻找对自己有利的机 会。在１９６７年，逐项减免有５０项，１９８１年，达到１０４项，相应的减 免额，则从３７０亿美元增加到２３００亿美元，到１９８６年又增加到５００ ０亿美元。这个数字后来下降，是因为19８６年的税改一方面取消了许多减免，另 一方面降低了税率，使得有些减免不再那么要紧，纳税人也就不再趋之若鹜。这 本是好的发展。可是，布什总统和克林顿总统的两次增税，又使情况退回到原来 位置。 避税，已成为美国社会一个要紧的行业，拥有近１０万税务律师，近２０万税务 会计师，避税投资顾问和经纪人也超过１０万人。相当数量最优秀的人才，整天 在琢磨如何为他们的当事人去钻现行税制的空子。应税策划(tax planning)就这 样变成诱人的职业，差不多有５０万人靠它吃饭。即使保守地估计他们的平均年 收入为７万５千美元，仅纳税人每年付给这个行业的报酬就高达３５０亿美元。 这不是生产性活动，并不给社会创造任何新的价值。 一方面税率较高，另一方面减免豁免很多，这就鼓励企业甚至个人花费很多钱和 精力企图影响国会，因为只有国会才能改变联邦税制和税率，只有国会才能撤消一项 减免或设立新的减免。大家都力图影响国会做对自己有利因而对别人不利的立法 ，这就像萨缪尔森教授比喻的那样，在看节日游行的时候，每个人都踮起脚尖试 图自己的视角好一些，结果大家都比原来付出要多，同时大家的视角都没有改善 。社会资源就是这样浪费掉的。想要影响国会，就要依靠院外活动。美国首都就 这么养着一大批收入丰厚的职业院外活动家。华盛顿不仅人口只有纽约市的几分 之一，经济活动总量更比纽约市小得多。但是华盛顿的律师却比纽约市还多，就 是因为上述发达的院外活动要求他们提供法律支持。 综上所述，在现行的美国税制之下，居民的直接守法成本超过１０００亿美元， 直接的应税策划成本超过３５０亿美元，逃税行为使联邦财政收入减少超过１０ ００亿美元，负激励效应和为了从减免或豁免得到好处而使社会资源配置扭曲所 带来的经济损失超过１０００亿美元，为供养华盛顿那一大批职业的院外活动家 社会要花费５００多亿美元。这些数目总加起来，接近４０００亿美元。大家知 道，在１９９３财政年度，美国联邦个人所得税和公司所得税的收入总额，是 ６２５０亿美元。两相比较，可以知道美国税制的社会代价大到什么程度。 二、高税率多漏洞的弊端 任何所得税都要明确定义计征税款的所得或收入。国内生产总值，即ＧＤＰ，减 去所有法定抵扣的余额，就是税基。税率将根据税基的大小来确定。原则上说， 要征收的税额是多大，整个税基又是多大，是确定税率的两个基本数据。 美国联邦所得税的历史并不很长。第二次世界大战，才使它永远告别了税制简单 、税率温和、个人豁免额高的状态。战时，最高税率一度提到惊人的９４％。战 后，直到６０年代，才把从２０％到９１％的税率范围，降低到从１４％到７０ ％。目前，联邦个人所得税的税率分成五段，最低１５％，最高３９．６％。随 着收入的增加，增加部分的收入进入越来越高的税率段。 美国联邦所得税的主要特点，是税率高，漏洞多。这是许多毛病的根源。 美国自第一次征收所得税开始，就按照收入的多少，实行不同的税率。低收入者 适用的税率较低，穷人不必缴纳所得税。这就是所谓累进税(progressive tax）。一百多年来，累进性观念，在美国公众的头脑里，已经根深蒂固。人们 觉得，如果他比我富１０倍，他的税负应该是我的２０、３０、甚至４０倍。越 来越多人相信，税收政策应该征富济贫，成为社会收入再分配的工具。与此适应 的公平观念，就是所谓“纵向平等”(vertical equity)。 按照简单算术，似乎各段税率逐级上升得越高，富人所缴纳的税款在全部税款中 的比例就越高。美国财政税务理论的一个重要发现，却与人们的直觉相反：每次 降低税率，都使富人在税负总额中承担的份额上升。美国在１９２０年代，１９ ６０年代和１９８０年代三次降低税率的经验，有力地证实了这一发现。 第一次世界大战以后，美国由财政部长梅隆主持，把最高税率从７７％降到２５ ％。税改后，富人不但上交税款大幅度增加，而且承担的份额提高得更多，从２９ ％上升到５１％。相反，低收入阶层的税负总额下降了几乎八成，承担份额则从 ２１％下降到５％。可见，税基对税率非常敏感，税率下降，促使人们把财产从 免税的债券转移到生产性投资，税基马上扩大。就政府财政收入而言，税率下降 的负效应，比它带来的税基扩大的正效应小得多。这是值得做的事情。低税率， 广税基，看来是实现实际累进性的最好途径。 ８０年代的里根税改，连同后来的倒退，进一步说明，税率越低，税制就越公平 。 从里根上台的１９８１年开始，税率逐渐下降。１９８６年税改，进一步将最高 税率从５０％降到２８％。在个人所得税上缴总额之中，最富的１％居民所担负 的份额，从１９８１年的１７９％，上升到１９９０年的２５６％，最富的 ５％居民承担的份额，从３５４％上升到４４％，最富的１０％居民承担的份 额，从４８２％上升到５５７％。相反，收入水平位于５０％的低收入阶 层所承担的份额，从１９８１年的７４％，下降到１９９０年的５７％。人 们在低税率面前变得比较诚实，也是变化的一个原因。这样，税表的申报就比较 过去可靠。还有一个因素，是低税率鼓励人们工作得多一些，好一些，钱就挣得 多了。低税率增强了激励。 布什时期的１９９０年增税，把最高税率从２８％提高到３１％。克林顿的１９ ９３年增税，又进一步将最高税率提到３９．６％，与政治家所说的让富人多出 钱相反，富人承担的份额连续下降。 美国联邦所得税的另一个特点，是漏洞很多。前面说过，国内生产总值减去所有 法定抵扣的余额，就是税基。法定抵扣有几种形式。一是豁免(exemptions)，例 如个人所得税的家庭成员法定豁免额。二是减免(deductions)，例如税法规定， 房屋抵押之利息，慈善捐款等等，都可以逐项减免。对于逐项减扣很少的纳税人 ，还设立标准减免额。再是不予计列(exclusions)，例如搬迁费用和退休积累。 还有各种名目的抵税额(credits)。四大类抵扣合在一起，成为税则的漏洞 (loopholes)，相当于政府对相应的社会经济活动不征收税款，所以又称作税务 优惠项目(tax preference items)，又相当于用少收的这笔钱来支持某些社会经 济活动，所以也称作税务支出(tax expenditures)。 税则漏洞的存在，使税基变小。在１９６７年，联邦一级有５０个税务支出项目 ，使得美国国税局少收了３７０亿美元。到了１９８１年，税务支出项目增加到 １０４个，国税局因此少收了２２９０亿美元。１９８６年，这个数字翻了不止 一番，超过５０００亿美元。税则漏洞，使整个税基缩小到美国国内生产总值的 一半左右。利益集团院外活动的效力，就大到这个程度。 现行税制豁免企业的福利开销，刺激企业的福利开支，福利收入接近员工收入的 ２０％，扭曲社会经济。在现行税制下，人们为减轻税负向可以得到减免的方向 投资，而不是向提供消费者需要的货品和服务投资。购买房产当业主，纳税人得 以大幅度缩减财产税和房产抵押利息税，是最普通的税负躲避行为。低收入者在 这方面的激励比较小。假定他面对的边际税率是１５％，他从支付每一美元房产 抵押利息所得到的减免只有１５美分。而高收入因而面对３９．６％的边际税率 的纳税人，却可以从每一美元得到差不多４０美分的减免。所以有钱人买房子， 不仅是支付能力的问题，而且是进一步获取优惠的问题。许多条款都说明，按照 现行税制，越是有钱的人，越有条件利用税则漏洞得到自己的好处。 纵向平等的原意，是使人们的税后收入趋向接近。可是纵向平等观念的实践结果 ，却是另外一个样子。每当国会以缩小贫富差距为名提高累进税率的时候，有组织 的利益集团就要通过院外活动，迫使同一个国会在税法条文中添加上百的附则， 以便一些亿万富翁得以在适当名目下不必缴纳或者缴纳很少个人所得税。如果漏洞 很多，哪怕是税率逐级上升的税制，也可能实际上是累退的(regressive)。例 如，美国庞大的博物馆事业长期努力的一个结果，就是在税制中规定向博物馆赠 送艺术品可以抵扣税额。艺术品的市场定价，有其特殊的规律。许多时候，赠送 一件艺术品，就可以完全抵销一个年收入百万美元的富翁全年的个人所得税。很 有钱的人才可以利用这些条款，这就造成了高收入者的实际税率反而比较低、甚 至实际税负也反而比较低的可能。对于这类赠送抵扣条款的主要鼓吹者和支持者 来说，重要的是有人赠送，至于抵扣额是多少，他们往往并不计较。高税率多漏洞 的联邦所得税，就是这样损害美国经济的效率，把沉重的税负压在低收入纳税 人的肩上。 三、单一税率的均率税方案 １９８１年，斯坦福大学的经济学家霍尔(Robert E.Hall)和拉布什卡(Alvin Rabushka)提出“均率税”(The Flat Tax)的税改方案，建议美国实行单一低税 率的联邦所得税制度，为个人所得设立统一的高豁免额，同时基本取消其他逐项 减免和特例豁免。自那时以来，几乎每年都有议员向国会提出均率税提案。按照 两位经济学家１９９５年的版本，他们建议的对居民和企业都适用的单一税率为 １９％，四口之家的个人收入豁免额是２５５００美元。计算表明，这样做即可 以保证联邦政府的财政收入达到现在靠高税率多漏洞税制维持的水平。 纳税人面对的平均税率(average tax rate)，或者说实际税率(effective tax rate)，是应付税款在他的收入中的比率。收入１万交税１千，平均税率就是１ ０％。边际税率(marginal tax rate)原则上却只看所挣的最后１元钱。假定那 个原来挣１万的人现在挣１．１万，而按照税级累进的税率结构他现在要交税１ ２００，那他为多挣的１０００美元要交２００美元的税，所以边际税率是２０ ％，平均税率上升到１２００÷１１００0＝１０．９％。在税 率逐级上升情况下，边际税率一般都比平均税率高。美国人崇拜的累进性 (progressivity)，其实并不限于税率逐级上升的税制。累进性只是要求随着收 入增加平均税率增加，以及穷人不必交税。如果设定统一税率为Ｒ，又设定每 个人可以享受豁免额Ｅ，那么每个纳税人所面对的边际税率都是Ｒ。这时收入为 Ｉ的人应交税额为（Ｉ－Ｅ）Ｒ，税额在收入中所占的份额为（1－（Ｅ／Ｉ） ）Ｒ。可见统一税率加上固定的豁免额，可以在边际税率划一的前提下，实现税 制的累进性。 均率税可以在不降低联邦财政收入的要求之下，大幅度降低最高税率，大幅度提 高个人豁免额。１９％的低边际税率，很有经济激励意义。对于有经济能力的人 ，多挣１美元自己一定可以留用８１美分，当然比现行税制下只能留用６０美分 ，更值得投入。 均率税的个人所得税严格限于对工资、薪水和养老金征税，所以在霍尔和拉布什 卡的方案中称为个人工薪税(The Individual Wage Tax)。假设的１９９５年的税 表如下： 个人工薪税税表（１９９５） 姓名住址职业社会保险号码配偶的社会保险号码配偶的职业 项目数额 １．工资和薪水 ２．养老金和退休福利 ３．总的工作收入（第１项加第２项） ４．个人免税额，择一 （Ａ）１６５００美元，夫妇联合申报适用 （Ｂ）９５００美元，单身适用 （Ｃ）１４０００美元，家长单独申报适用 ５．不包括配偶的家属数目 ６．家属的个人免税总额（第５项乘４５００美元） ７．个人免税总额（第４项加第６项） ８．应税收入（第３项减第７项，如负置零） ９．当年税额（第８项的１９％） １０．预扣税额 １１．应付税额（第９项减去第１０项，若正） １２．应退税额（第１０项减去第９项，若正） 这里需要说明的是，按照美国税制，普遍实行由雇主代员工执行的税额预扣制度 ，即大约估计年度的个人所得税额，从工资或薪水中预扣。 任何赋税的承担者都只能是人，而不是企业。所以，企业所得税叫做企业营业税 (The Business Tax)更加合理。假设的１９９５年的税表如下： 企业营业税税表（１９９５） 企业名称地址营业执照号码主要产品 项目数额 １．销售毛收入 ２．成本支出 （Ａ）原料购买 （Ｂ）工资，薪水，养老金 （Ｃ）设备、土地等资本品购买 ３．总的成本支出（２Ａ，２Ｂ，２Ｃ之和） ４．应税收入（第１项减第３项） ５．税额（第４项的１９％） ６．上年度转入 ７．转入之利息（第６项之６％） ８．上年度转入折算（第６项加第７项） ９．应付税额（第５项减第８项，若正） １０．转入下年度（第８项减第５项，若正） 在营业所得的源头征税，而且税率划一，大大提高税制的严密性，有效地压抑避 税行为。现行税制对营业所得的不同去向有不同的处理，不仅造就许多漏洞， 激励避税行为，而且给税务管理带来巨大的工作量。每年，国税局收到１０亿多 张企业填报的１０９９表格，其唯一作用是说明营业所得的去向，它应当和居民 申报个人所得税的１０４０表格的科目符合。可以想像，为了稽查１０９９表格 和１０４０表格的相容性，其理论工作量真是天文数字。 在霍尔和拉布什卡的基础上，美国众议员阿梅(Dick Armey)和参议员谢尔比 (Richard Shelby)在１９９５年向国会提出以“压缩联邦政府，振兴美国经济” 为宗旨的《重建自由和公平法案》(The Freedom and Fairness Restoration Act)。霍尔和拉布什卡的建议，出于一次解决一个问题的考虑，照顾了联邦政府 的庞大开支。国会议员阿梅和谢尔比的提案，则同时要求精简机构，压缩政府开 支。所以提案设置的单一税率更低，只有１７％，而个人收入豁免额则更高，四 口之家的豁免额达到３８６００美元。 学术界一直在追求只对消费征税，而不对投资征税的税制。这就是“看你从经济 中拿走了什么”的赋税原则，对经济发展最有利。均率税就是这样的税制。想像 个人的独家企业，仅看税表之２（Ｃ），就很容易理解这一点。但是即使对于普 通市民，情况也是这样。 美国居民的投资渠道，主要是购买企业的股票债券。设想某居民的应税收入是１ ０００美元，如果他把缴纳１９０美元工薪税之后的８１０美元用来买股票，企 业就可以有１０００美元去做投资。为什么是１０００美元？不妨假定企业原有 １０００美元用于分红，为此要交１９０美元的营业税，所以实际拿出来分红的 只有８１０美元。但现在，企业可以用居民购买股票的这８１０美元完成原定的 分红，原来的１０００美元就可以完全用来投资。可见个人把１０００美元应税 收入的税后余额８１０美元拿去投资，投资实绩仍然是１０００美元。企业的资 金归根结底来自投资者。因此上述投资者将来的红利收入，将是投资１０００美 元的红利收入。这就看得很清楚，均率税是只对消费的赋税。增值税也有这样的 性质，但是它不能实现美国人要求的累进性。 要注意，营业税不是利润税。运行得很好的盈利的企业，如果当年花很多资金建 设新厂房，发展新工艺，它的应税所得可能很低，甚至可能是负数。这是对投资 的鼓励。原理上说，政府应该倒贴“税款”给应税所得为负的企业。不过在操作 上不这样做，以免人们钻空子。国税局只是记下这笔帐，把它转入下一年度，在 企业会计盈利的未来年份以抵扣的形式兑现，见税表第６、７、８项。这种后推 处理没有时间限制，还照市场利率计息。 现代各国，税制设计的基本要求有三个：经济，简单，公平。大家都认为均率税 方案十分简单很有效率。简单，哪怕是年毛利润逾千亿美元的超大公司，也只须 填写完全一样的明信片大小的税表。效率，指的是节省税务成本，激励美国经济 这个蛋糕做大的效率。激烈的争论发生在公平性判断上。无非还是说降低针对富 人的最高税率，便宜了富人。其实，美国的其他许多税种，包括税款收入仅次于 所得税的社会保险税，一直对穷人和富人实行同样的税率，人们亦习以为常，没 什么批评。之所以偏偏对均率的所得税是否公平有那么多争议，主要原因还在于 前面说过的与所得税历史有关的不符合实际的理论导向。 均率税方案因为税率低，得到政界的广泛支持。１９９６年美国总统竞选时，共 和党总统候选人提名竞争之初，福布斯一度领先，其口号只有一句，就是均率税 。自由派支持均率税，是因为低税率其实让富人多出钱；保守派支持均率税，是 因为税率越低，就越是自由的市场经济。广大民众，吃够了现行税制的复杂性的 苦头，一直在盼望一种对所有纳税人一视同仁的税制，盼望一种几分钟内自己就 可以填写完毕的税表。均率税正是他们心目中的税制。 为什么在已经出现一些比较合理的税改方案的情况下，弊病很多的现行税制一直 未能得到根本的改造？这有理论方面的原因和实际利益方面的原因。前面说过在 一定范围内，税率越低，税制的实际累进性越强。这作为历次减税的历史事实， 谁都不能否定。但是，按照美国经济学界的流行标准，迄今对于上述历史事实的 理论支持，仍然薄弱，因为尚未出现广泛接受的支持低税率导致高累进性的数学 模型。这使“改革派”意见分歧。但是，现行税制迄今未能得到决定性改造的基 本原因，还是在利益重整方面的困难。 问题在于，当然也有许多人因现行的非常糟糕的税制而得益，他们不喜欢均率税 那样的简单税制。美国参议院设有财政委员会(The Senate Finance Committee)，众议院设有法制委员会(The House Ways and Means Committee)。 这两个专责税法起草的委员会的成员，就是现行税制的得益者，各方面都要讨好 他们。其次，国会两院议员，常驻首都华盛顿的７千多名拿高薪的院外活动人员 ，全国几十万税务律师、税务会计师，也是这个制度的得益者。一旦实行均率税 ，任何人可以在几分钟之内填写完毕个人工薪税税表和企业营业税税表，专业的 税务律师和税务会计师就将丢掉金饭碗。但是，税制改革的直接障碍，是利益集 团的院外活动。有关财团为了维护以往高强度投入获得的特权，不仅要继续而且 会加大投入，还是通过院外活动，保证国会站在自己一边。在这场旷日持久、扑 朔迷离的较量之中，最大的赢家，是庞大的税务行业和养尊处优的院外活动势力 。美国“议会民主”的政治架构，为发达的院外活动，提供了制度支持。 参考书目： Pechman, J., FEDERAL TAX POLICY (The Brookings Institution, 1987), Fifth Edition. Hall, R. ＆ A. Rabushka, THE FLAT TAX, (Hoover Institution Press, 1995), Second Edition. Boskin, M.＆ C. McLure, Jr., ed., WORLD TAX REFORM (ICS Press, 1990). THE BUDGET MESSAGE OF THE PRESIDENT of the United States, 1996.