《美国研究》1996年第2期 美国两种经济哲学的新较量——兼论两党预算战 美国两种经济哲学的新较量——兼论两党预算战陈宝森 【注释】陈宝森：中国社会科学院美国研究所研究员。【注尾】 在美国，两党——民主党与共和党；两种思潮——自由主义与保守主义；两 种经济哲学——国家干预与自由放任之间通常可以看作是互相对立的两种政治经 济哲学体系。自本世纪３０年代以来，说民主党信奉自由主义，经济上主张国家 干预；共和党信奉保守主义，经济上主张放任自由是大体上符合实际的。然而自 由主义和保守主义这两个概念的内涵在不同的历史时期是有变化的〔1〕 。斗争的需要又使自由主义与保守主义阵营内 部出现了“新”“旧”之分。 必须看到两种经济哲学在维护资本主义制度这个根本问题上是没有差别的。 区别只在治病的方法。资本主义的痼疾是财富的集中和两极分化以及由此产生的 种种危机。保守派的药方是调动大企业、大资本家的积极性，使经济大发展，然 后“利益逐层渗透”；自由派的药方则是国家干预，通过再分配建立“安全网” 缓和社会矛盾，促进经济发展。因此保守派容易得到上层阶级的支持，自由派容 易获得中下层阶级的支持，虽然自由派并不想铲除贫困化的真正根源。 美国两种经济哲学的新较量美国研究 建立“安全网”可以缓和社会矛盾，有利于经济的发展。但它绝不是“免费 午餐”，而必须付出代价。对上、中层说这就是要多纳税。这一点在经济繁荣， 蛋糕增大的时候较易做到，而在经济萧条，蛋糕变小的时候就会挫伤资本家乃至 中产阶级的积极性，从另一方面抑制经济的发展。同时“安全网”容易助长依赖 思想和管理上的弊端，因而也会引起纳税人的不满。因此在两种经济哲学的较量 中，社会福利政策和财政税收政策往往就会成为争论的焦点。 当前，克林顿政府与共和党国会以预算问题为焦点展开的攻防战是美国两种 经济哲学思想在新的条件下的新较量。它不是以往斗争的简单重复，但是要对它 们作较深入的观察又不能割断历史。本文的目的是想从半个世纪以来两种经济哲 学的反复较量探索其发展的脉络和未来的走向。 国家干预和“安全网” 罗斯福“新政”的历史贡献之一是把美国从大危机中拯救出来，为缓和日益 尖锐的社会矛盾建立起“安全网”的初步框架。但是美国的“安全网”以后的发 展与欧洲相比是颇有差距的，而且在罗斯福以后的半个世纪中经历了上升和下降 两个阶段。 以１９３５年通过的社会保障法为嚆矢，到７０年代中是美国社会安全网在 历届民主党总统的积极推动下不断扩大的阶段。根据社会保障法在美国历史上第 一次建立了以工人和雇主共同缴款为资金来源的，由联邦政府统一管理但各州标 准不同的社会保险制度。包括老年保险、失业保险、盲人补助、赈济性老年补助 和儿童补助五项内容。但是罗斯福实行强制性全国健康保险的设想并没有具体化 ，而杜鲁门对此虽表示出极大的热忱，他的提案在国会却碰了钉子。肯尼迪的社 会保障政策具有浓厚的凯恩斯主义色彩，即着眼于扩大社会总需求以促进经济的 增长。１９６１年肯尼迪提出了一项在八个实验区试点搞食物券的建议并在后来 使之变为永久性计划。１９６２年在肯尼迪的推动下通过了对抚养未成年子女家 庭补助的社会福利修正案。要求不仅在父母死亡、出走或失去劳动能力时给儿童 以援助，而且当其父母失业时也有资格取得这种援助。到了约翰逊时代由他所提 出的“伟大社会”和“向贫穷开战”的口号则把美国社会“安全网”的建设推向 了最高潮。约翰逊在社会保障上取得的最大突破是使老年医疗保险在国会获得通 通过了高等教育法，第一次批准了对大学生的联邦奖学金。此外联邦政府还对大 学生的借款保险给以贴息。高等教育法中有五条是对大学和学院给以补助的。由 联邦拨款给大学购买图书资料在美国历史上也是第一次。同年８月又通过了混合 收入家庭租用私人住宅。住房与城市开发部也是约翰逊时期成立的。 民主党总统积极从事“安全网”的建设，共和党总统在经济哲学思想上是持 对立立场的。然而有趣的是在美国经济的上升阶段，两届共和党总统，艾森豪威 尔和尼克松在理论和实践上却是矛盾的。 艾森豪威尔在进入白宫之前曾经说过，如果美国人所要求的一切就是保险， 他们可以到监狱里去，他们将有足够的东西吃，还有一张床和头上的屋顶。然 而当艾森豪威尔登上总统宝座之后，他对社会保险的做法却比人们的预料要慷慨 。老年保险救济付款的范围扩大了，保险的类别增加了，不过他坚持这一切负担 要加在工资之上。此外他对健康保险的立场也是保守的，他反对由联邦政府支持 并补贴付不起医药账单的穷人。艾森豪威尔曾决心通过地区重新发展计划对付地 方失业问题。但政府计划只提供了５０００万美元的贷款，根本解决不了一两百 万失业工人的问题。在资助穷人住房建筑方面，他反对为追加的房屋抵押贷款提 供政府担保，理由是这种贷款的利息低于平均水平，他认为这是不公平的。在１ ９５０至１９５７年间美国国民生产总值增长了１２４０亿美元，但社会福利开 支仅增加７０亿美元，占６％，这同健康、教育、房屋需求的增长是不成比例的 。但是也应当承认艾森豪威尔对“安全网”没有做有害的事情。 尼克松对“安全网”问题上理论和实践的矛盾更为明显。他在竞选中对社会 福利没有给以很多注意，只是提到他主张把穷人“从福利名册转到工资名册”， 在选举前约一个月，他声称不能接受有保证的年收入或负所得税的主张（即由经济学 家弗里德曼提出的，由联邦政府直接对那些收入少的人支付现金的主张），认为 这样做不能结束贫困，并且会对美 国人民的生产能力产生有害影响。但是在尼克松当选之后，许多州长要求联邦政府 采取行动解救他们日益增长的福利开支问题，特别是抚养未成年子女家庭补贴的 问题。这是因为工业各州吸引了越来越多的乡村和南部人口，由此使他们在这方 面感受到的压力特别大。１９７１年尼克松在他的国情咨文中说他要进行一场新 的“美国革命”，并宣称：我将要求国会对３５个立法建议采取行动，最重要 的是福利政策。不久，一个命名为家庭援助计划的初步方案出台了。为了争取 自由派的支持，政府建议为四口之家的收入保证从１６００美元提高到２４００ 美元。条件是使福利领取者不再领取食物券。这个方案虽然没有形成立法，但它 显然同尼克松新联邦主义的倡议是格格不入的。后者的目的是与州政府实行收入 分成，带有分权主义的明显色彩，而在全国实行统一标准的家庭援助计划则必须 加强联邦政府的干预。 社会“安全网”走下坡路在时序上是从７０年代发生经济“停滞膨胀”时开 始的，成为讽刺的是最初在削减社会福利上作文章的并不是共和党而是民主党总 统——卡特。卡特上台后面临的经济难题是高通货膨胀与高失业并存。而他所面 对的政治难题却是冷战的加剧。面对这种挑战，他在联邦预算上所选择的道路就 是增加军事开支，削减社会福利。摆在总统管理预算局手术台上的福利项目，包括 把低收入失业者放到政府服务工作中的综合就业法案、联邦主持的青年夏季职业 计划，联邦保健计划等。社会保险和残废保险也要削减，并减少给穷人住房建设 的补贴。此外对城市快速运输系统、环境保护、废水处理、新城市公园计划等的 支出也要加以压缩。他的这些作法被民主党中的激进分子视为自６０年代以来在 “安全网”方面所取得的一切进步的倒退，是以国防和控制通货膨胀为伪装向穷 人既得利益的进攻。 国家干预与预算税收 “安全网”的实质是以联邦预算为杠杆，通过国民收入的再分配而建立起来 的。不过，在美国社会保障和社会福利的资金来源是不同的，社会保障至少有一 半来自于工资税，另一半来自于雇主，它由联邦预算统一管理，却不完全是经过 联邦预算转移支付的机制形成的。社会福利则完全是一种经过联邦预算的转移支 付而建立的，它的资金只能来自于美国纳税人的钱袋。由此可见，“安全网”的 建立同财政税收有着密不可分的关系。 美国在５０、６０年代“安全网”建设的红火时代是同当时的财政状况和财 政思想有着密切关系的。在财政状况方面，当时是经济繁荣时代，工人工资增长 速度超过物价的上涨。１９５０－１９７２年，工资每年平均增长４．７％，物 价上涨２．５％。工薪税水涨船高，为社会保险金积累了一笔不小的准备金。在 这种形势下国会议员自然愿意继续扩大社会保险项目的各种津贴，以强化争取选 票的手段。艾森豪威尔对社会保险和社会福利的容忍态度也是同当时联邦预算年 年结余的形势有关的。６０年代“安全网”建设进入高潮则同凯恩斯主义理论有 关。在财政思想上，凯恩斯主义者对财政预算提出“周期平衡理论”和“充分就 业预算理论”，认为联邦赤字不仅无害反而可以刺激经济增长，实现充分就业的 目的。这就为建立“安全网”，发展社会福利和建设福利国家找到了一条“免费 午餐”的捷径。这是凯恩斯主义在６０年代之所以风弥美国乃至全世界的重要原 因。应当说凯恩斯主义刺激社会总需求的理论在３０年代大危机以后一段时间是 包含局部真理的，这就是说在资本家投资意愿不足的条件下，赤字财政可以成为 用财政的不平衡实现经济平衡的手段。然而不加限制的赤字货币化必然导致通货 膨胀，这也是一个客观经济规律，这个规律在约翰逊执政的后期已经开始发生作 用，不过还没有被充分认识，因此就在７０年代初期尼克松还曾以自己也是凯恩 斯主义者而自诩，他曾抛弃保守主义的传统立场，实行了许多以刺激经济为目的 的福利措施，如把食物券的施行范围急剧扩大，由１９６９年的２．４８亿美元 增加到１９７０年的５．７７亿美元和１９７１年的１６亿美元，以达到争取选民 蝉联白宫宝座之目的。 美国政府６０年代的赤字货币化政策与石油危机相重合导致７０年代的经济 停滞和通货膨胀，因而动摇了凯恩斯主义在官方的统治地位。与此同时以社会保 障和社会福利为主体的社会“安全网”也出现危机。在社会保障方面主要问题是 物价的上涨幅度超过了工资增长的幅度，以至工资税收入的增长慢于保险津贴支 出的增长，发生了当年入不敷出的财务困难。在社会福利方面，各阶层纳税人在 经济停滞收入滑坡的情况下对税收负担感到沉重，加剧了对由纳税人掏钱资助的 社会福利制度所产生的各种弊端的不满。这就给以减税为基石的供应学派经济学 的崛起创造了必要条件。 对供应学派说，宏扬减税作用和批判现行福利制度是一枚硬币的正反两面。里 根的保守主义立场同供应学派的理论是一拍即合的。里根对社会保障持批判态度 ，认为它并没有使真正的穷人受益，反而哺育了大批懒汉。他还认为由政府办社 会福利是包办代替，他在１９８１年９月24日的电视演说中抨击说：“我们已经让政 府包办了许多我们一度认为应当由大家出于良心以及社会自豪感和邻里互助意识 去做的事情。”因此，里根在社会保险方面主张减少政府干预，调动私营保险业 的积极性。办法是给私人养老金计划以更多的税收优惠，并使更多的人参加个人 退休储蓄账户。在健康保险方面里根主张给各州以更大的权力去探求节省健康保 险费的途径。里根不赞成政府卷入救济穷人的各种福利事业。认为联邦政府涉足 社会福利、社区开发、医疗保健以及教育和艺术事业是对地方主动性和创新精神 的压抑，并且破坏了社会各界人士一起合作从事福利事业的意愿，结果是把社区 和个人的命运交给了高高在上的官僚主义者手中。 根据里根的主张，在他的任期内，对社会福利进行了较大的改革。例如对抚 养未成年子女家庭补助这个项目作出规定：如家长有职业即取消其资格；减少在 医疗补助项目上联邦政府对州政府的补贴。食物券方面，取消了因通货膨胀而进 行的向上调整，凡收入在贫困线收入水平１３０％以上者，取消领受资格，但家 中有老人或残疾成员者除外。对分配食物券中差错率过大的给以惩罚。对日间看 护、抚育照顾、计划生育等社会服务，大约削减了２２％。取消了社区服务管理 局。给社区低收入者提供的服务项目与其他整笔补助项目合并，经费大约削减３ ９％。据国会预算局估计，经过这样的变革，收入在１０，０００美元以下的家 庭在１９８２－１９８５年大约少得联邦津贴４７０美元，收入在１０，０００ 至２０，０００美元的损失３６０美元；而收入超过８０，０００美元的家庭则 只损失１７０美元。约７０％的削减影响年收入低于２０，０００美元的４８％ 的人口。从这些数字可以看到，里根的改革的确有“劫贫济富”的色彩。 尽管如此，里根并没有能摧毁社会“安全网”的基本框架。而只是对各项开 支进行了削减。这是因为在里根的领导班子中对社会福利有鹰派和鸽派两股力量 。以贝克、米斯和迪弗等人为首的鸽派深知触动大众的既得利益会给里根带来政 治风险，建议里根必须同鹰派保持距离，明确表示对社会保障的支持。而以斯托 克曼为首的鹰派则认为社会保障是“空谈社会主义”，主张砍掉嫁接在社会保障 这棵大树上的各种福利计划，并急剧减少付给提前退休者的津贴。他还认为“里 根革命”应当有三条腿，只讲减税和平衡预算而不大幅度削减社会福利，犹如少 掉一条腿的板凳，它是永远站不起来的。这样，对里根“革命”不彻底的抱怨就 成为后来斯托克曼挂冠而去的口实。其实，如果不考虑政治后果只算经济账，斯 托克曼的说法不能说是没有道理的，正是因为里根一面大量减税，一面急剧增加 军事开支，而对社会保障和社会福利却不敢大动手术，所以供应学派关于减税会 自动平衡预算的玄想就变成了泡影，同凯恩斯主义者鼓吹赤字无害那种“免费午 餐”达到了异曲同工之妙。而里根时期由于“革命”不彻底所造成的史无前例的 巨额联邦财政赤字及其在经济上所导致的一切恶果终于使红极一时的里根经济学 黯然失色，为民主党的复出和国家干预主义的再度抬头扫清了道路。 新民主党人的中间路线 由克林顿的智囊团“进步政策研究所”主编的《克林顿变革方略》一书为民 主党重新定位。它说：“在总统政治中，重新定向的选举是罕见的－－１９９２ 年的不同寻常的竞选正是产生了这样的一次选举。选民们强烈地拒绝了常规的左 翼和右翼的政治方略，要求赋予美国一个新的方向。他们摈弃了自从富兰克林· 罗斯福新政以来民主党赖以运转达６０年之久的传统自由主义；他们也以压倒多 数否定了“里根革命”所代表的保守派的反击。选民们采取这样的态度， 从实质上说，是因为 我们的两大政治哲学和意识形态方针，即自由主义和保守主义，都未能适应新的现实。公众 从这两个方面都看不到有什么可行的答案。”〔2〕 那么新民主党人，或新进步派的方针和老自由主义和保守主义的区别在哪里 呢?照他们自己的说法，第一，他们不同意现今自由派强调再分配的观点，主张 平等在于机会平等而不在于结果平等。为此他们赞成采取促进经济增长的政策以 造成广泛的繁荣。另一方面他们也拒绝保守派认为经济是靠富有的投资者驱动的 观点。而相信政府的作用在于为人人规定公平的市场竞争规则，不在于优待特权 者。他们首先关心的是在工作的普通美国人。第二，他们既反对右翼的对社会漠 不关心的政治，又反对左翼的津贴政治。主张政府和公民之间遵守一种新的契约 ，由政府负责刺激经济增长，促进机会平等，促使公民地位上升，而公民则必须 做到愿意工作，支持他们的家庭，遵纪守法，作出回报。第三，在联邦政府的作 用问题上他们既批判了里根和布什政府的无所作为，主张要有一个生气勃勃、强 大和十分活跃的中央政府，又不同意自由主义所维护的老政府模式。主张富有革 新精神，不带官僚气息的政府。主张由联邦政府确定政策和提供资金，但由州和 地方政府从事微观管理，因此联邦政府要向州和地方政府大规模移交权力。进步 派给联邦政府规定的职责范围是：解决州际问题；统一全国标准；防止破坏性竞 争；财政再分配。对于再分配，他们认为某些与全国切身利害攸关的问题必须 在联邦一级来解决，因为许多州政府和地方政府干脆没有财政能力来解决这些问 题。这一点特别适应于与贫困有关的问题；需要做得最多的州恰恰是财力最差的 州，如果一个问题是与全国切身攸关的，例如，涉及劳动力的技能程度的问题， 采取由联邦筹集基金或者由联邦授权重新分配州的基金。在这里新民主党人为国 家（中央政府）干预找到了正当理由。 进步派对联邦政府作用的诠释对克林顿在竞选中取得胜利是颇有帮助的，因 为它从两方面迎合了选民的心理，一方面选民们隐约地看到了与那位在经济衰退 面前无所作为的布什有所不同的新领袖，另一方面又减少了对这个人在当选后可 能又会搞大政府，大手大脚花钱的担心。 由于克林顿对选民作了许诺，一旦当选他就要以政府的行动为振兴美国经济 而斗争，所以克林顿一上台就把刺激经济增长和削减财政赤字摆上了议事日程。 这是互相矛盾的两项任务。因为刺激经济就要增加支出，扩大财政赤字，这就给 实行财政紧缩增大了难度。所以克林顿刺激经济的一揽子提案始终未获国会批准 ，最后胎死腹中，事实上美国经济是按照经济周期的规律自发地走出谷底的。 在克林顿执政的第一个一百天中，使他真正得分的是在１９９４年预算法中 所体现的长期投资计划和对赤字的削减。克林顿的长期投资计划是对支出结构的 重要调整，它的目的是实现财政支出对基础部门的倾斜以补偿过去对公共部门和 人力资源的投资不足和欠账。其中包括一个重建美国计划，一个开发人力资源的 终身学习计划，一个工作奖励计划和一个保健计划。这些计划虽然在讨论中遭到 了削减，却已给预算法打上了新民主党行动主义的烙印。 预算法中另一个体现新民主党特色同时也是老民主党传统的是为削减赤字而 大量增税，它冲破了１２年来供应学派的反对增税强调减税效应的理论禁区，改 变了分配格局，把税收增加额的９０％压到了富人的肩上。根据新税法，个人所 得税的级差增加为４级，这与里根政府１９８５年税制改革要使美国个人所得税 由累进税率向单一固定税率的方向过渡是完全相反的。新税法还规定提高对较高 收入的退休者所得社会保障津贴的纳税比重，凡个人年收入在３．４万美元以上 ，夫妻收入在４．４万美元以上的退休者，其社会保障津贴应纳税部分由原来的５ ０％提高到８５％。还改变了工资税封顶的规定，原来工资收入在１３．５万美 元以上的部分不再交税，现在全部要交税。原来企业高级官员所交俱乐部会费和请 客吃饭的花销都可以从应税收入中扣除，现在则取消了这一优惠，此外还在遗产 税方面进行了改革。在公司所得税方面新税法增加为４个等级，应税收入在１０ ００万美元以上的企业最高税率由３４％提高为３５％，追溯到１９９３年１月 １日起计算，使公司所得税也增加了累进性。进步派声称他们拒绝自由派强调再 分配的观点，然而为了削减赤字他们还是回到了通过税收实现再分配的老路。 作为新民主党人，克林顿最雄心勃勃的企图是改革美国的保健制度，同时在 美国实行全民保健，把３７００万迄今仍然享受不到医疗保健的人纳入全民保健 体系。美国的保健制度弊端甚多。它在世界上花钱最多，开支增长最快。１９６ ０年美国的保健支出占国内生产总值的５．３％，１９９３年上升到１４．６％ ，如果不进行改革到２０００年将上升到１８．９％，这就是说全国一年创造的 财富有将近1/5为医疗保健所吞噬。尤其令人担忧的是这个问题若不解决， 财政赤字到２０００年又将上升到２５００亿美元以上。造成这种局面的原因固 然同新医术、新药品提高了医疗成本有关，更根本的原因在于存在机制性的缺陷 。即病家、医生和保险公司都不关心开支多少，出钱的是政府和企业。由于解决 这个问题涉及多方面的既得利益，历届总统都不愿捅这个马蜂窝，拖下来使之成 为美国的老大难问题。至于建立全民保健体系，保守党当然是不会做的，即使是 老民主党人在赤字的重压下也是不愿冒险的。克林顿可能是出于建功立业的迫切 心情却决心为此而一赌输赢。其结果尽管由总统夫人挂帅制订方案还是难以出台 。这个失算对克林顿是一个不祥的兆头，紧接着就出现了民主党在中期选举中的 大挫败，共和党在国会两院取得多数席位，形成与总统分庭抗礼的局面。 人们难以理解的是为什么在美国经济表现良好的情况下，美国的政治天平却 出现了向右的倾斜。这是一个比较复杂的问题，要从多方面作综合分析。从经济 方面看以下的一些原因是能说明一些问题的。 第一，美国经济虽然持续上升，但老百姓并没有得到多少实惠。 据美国竞争力政策委员会调查：与２０年前相比，美国工人每周的实际平均 工资差不多减少了５０美元。如果扣除通货膨胀因素，美国人现在每小时收入为 ７．４３美元，比１９７５年的８．２６美元下降了１０％。从１９９１年到１９ ９５年，有２５０万人在企业结构调整中失去了原来收入较高的工作，虽然其中 的多数找到了其他工作，但收入却大为下降。据《美国新闻与世界报道》调查， 只有２２％的人感到经济在发展，而６８％的人感到经济停滞甚至仍处于衰退之 中。与此相反，企业利润增长迅速，企业家对经济前景的预期表示乐观，根据《 商业周刊》对９００家大公司收益的统计，它们在１９９４年的销售额只增长了 ９％，但资本收益却比上年增长了４１％，是自１９７３年以来的最高纪录。两 种相反的趋势导致美国贫富差距的扩大。引起劳工大众的不满。这个事实说明保 守派的“利益逐层渗透”理论的虚伪，同时也说明新民主党人拒绝财富再分配的 理论，在初次分配权掌握在私人手中的条件下是多么软弱无力。 第二，过去历届总统都有靠扩大“安全网”争取选民的纪录。如上所说，即 使是保守派总统如尼克松都曾用提高食物券补贴标准的办法争取选票。然而７０ 年代以后的形势变了，美国经济的发展放慢，财政赤字不堪负担，原有的“安全 网”都将难以维持，遑论扩大。克林顿要搞全民保健，实在是对这种变化缺乏清 醒的认识。克林顿全民保健倡议的流产不仅是这件事本身的失败，而且还使原来 抱有希望的几千万享受不到保健的美国人对克林顿的领导能力丧失信心，另一方 面却又得罪了中小企业主，保险公司和医生团体，从而削弱了民主党的选民基础 。 第三，“安全网”对缓和美国社会矛盾既有成效又有弊端。面对保守派对“ 安全网”弊端的充分揭露，新民主党人只能以退为进，以守为攻。在《克林顿变 革方略》一书中，新民主党人对福利制度的提法是低调的。它说“各种政治派别 的人们普遍认为，福利制度未能解决我国致命的社会弊病，它充其量所提供的是 镇静剂而不是治病的良药；往坏里说，它造成的是依赖而不是自给自足，仅仅是 设法缓冲贫困的打击而不是帮助人们避免贫困。福利制度在社会各个阶层都非常 不得人心，它既使原本要帮助的穷人感到失望，也使为福利制度出钱的有工作的 人感到失望。”〔3〕 克林顿的对策是许诺对福利制度进行改革，提出“以 工作代替福利”的方针，把穷人享受福利的时间缩短为两年。但是这项改革需要配套措施， 如全民保健和儿童社会保险等。然而，配套措施在国会中很难通过，因此，克林 顿的改革计划也落了空。这就进一步削弱了民主党的选民基础。此外克林顿致力 于区域经济集团化，引起了工会对丧失就业机会的担心，也使民主党失去一部分 传统选民的支持。 保守主义卷土重来 共和党在１９９４年中期选举中大获全胜，取得对众参两院的控制权，使两 种经济哲学的斗争在美国决策层中进入了新高潮。１９９５年１月，美国第１０ ４届国会正式开幕，共和党议员们着手把他们在竞选中揭橥的《美利坚契约》这 一纲领付诸立法，掌握了向新民主党发动进攻的主动权。 斗争环绕平衡预算、福利制度改革展开，税制改革也将成为热点。 关于平衡预算。１９９５年６月２９日，国会参众两院投票批准了一个具有 历史意义的财政政策蓝图，要求在未来７年中削减８９４０亿美元联邦支出，于 ２００２财政年度平衡联邦预算。该决议同时号召进行税制改革，在７年中削减 个人和公司所得税２４５０亿美元。这个决议只是联邦开支和税收政策的一个广 泛纲领，为了达到节省开支的目的还要通过一系列议案以决定具体计划。 共和党节约计划中的最大部分是“权利项目”（立法后，凡符合条件者即自 动享受政府拨款，不需要再经过每年一度的预算审批程序）中的联邦医疗照顾和 医疗补助。在７年中前者的增长将减少２７００亿美元，后者的增长将减少１８ ２０亿美元。节省的另外１０００亿美元将来自对穷人援助增长的限制，包括对 单亲家庭的补助，食物券，其他营养计划以及对勤劳所得的课税减免。 联邦“斟酌决定项目”（要经过每年预算批准程序）的开支将在７年中紧缩 １９００亿美元。在通过立法后，这类削减将使教育、基础设施、社会服务以及 职业培训等十几个项目的支出年复一年下降。 削减赤字曾经是克林顿１９９２年总统竞选时的口号，５年赤字削减计划是 他在１９９３年立法日程表中的重点。然而，在１９９６财政年度预算中却没有 进一步削减赤字的建议。这使他在共和党的进攻下处于被动地位。他原来是不主 张规定平衡预算时间表的，这也是民主党人的一贯主张。但是考虑到选民们的思 潮和共和党的攻势，他也起草了一个自己的平衡预算计划。这样做一方面是怕失 去一个数量很大的主张平衡预算的选民们的信任，另一方面则是为了给今后同共 和党讨价还价奠定基础。克林顿的预算计划是在１０年中削减１．１万亿美元支 出，到２００５年财政年度实现预算平衡。他的计划将减少对医疗照顾、教育和 其他社会服务项目的开支，但是将设法保障这些项目不被共和党过分削减。在６ 月１３日的讲话中，他强调了平衡预算对这个国家长期经济健康的重要性，但是 他认为达到这个目标必须符合美国人的价值观：即对儿童、家庭以及给后代留传 什么的极大关心。因此他强调联邦对教育的补助是唯一不能容忍削减的领域。其 次，环境保护、对技术的投资和对乳腺癌、艾滋病等医学研究的开支必须保证。 其他领域则应当大大削减。克林顿表示赞成削减福利开支，但是坚持要采取措施 保护儿童，同时使有劳动能力的人们从吃福利转到自食其力。克林顿在他的计划与 共和党的计划之间划了一条明确的界线。他争辩说：共和党的目标虽然是可以达 到的，但是它使老年人、学生和美国经济所遭受的痛苦很不值得。他说明他的渐 进计划将避免急剧的削减，并且给那些原来的受益者以适应变革的时间。克林顿 要求通过他在１９９４年末提出的减税计划，包括对中等阶级家庭每个子女的课 税减免以及对大学学费和职业培训的课税扣除。该计划将通过对个人和公司所得 税的削减在７年中减税３５００亿美元。克林顿把共和党这个计划叫做“为实际 所不需要它的人的一种减税”，认为它的结果将导致对保健和教育的粗暴削减。 白宫与国会的预算战到１１月中旬进入了高潮。因为国债的最高限额即将超 过，政府开支无着。共和党乘机要挟，在国会通过的临时增加借债限额的议案中 附加条款，不仅要求在新的国债到期后要使国债限额再降回到４．９亿美元，而 且财政部还不得动用政府其他基金来解决债务问题。附加条款还规定，除非总统 在７年内实现平衡预算案上签字，否则，国会下次将拒绝提高国债限额。这个要 挟导致政府一部分机构第一次关门。只是在克林顿同意共和党提出的７年实现平 衡预算的时间表后才使关门的机构重新工作。然而到１２月１６日临时借款又已 用尽，造成美国史无前例的一年内连续第二次部分政府机构关门的闹剧。这次是 在众议院议长金里奇作出让步，同意在两党达不成预算协议的情况下让政府工作 人员上班以后才使政府工作恢复正常的。现在看，两党预算协议在大选前恐怕很 难达成，政府开支只好靠临时借款维持。 关于福利制度改革。美国参议院在１９９５年９月１９日通过了全面改革福 利制度的议案。这项议案将结束６０年来联邦政府对贫困、单亲等家庭提供社会 福利的保障。在取消联邦政府的福利计划后，福利经费将拨给州政府，由当地政 府负责处理。议案规定贫困家庭享受福利待遇的期限最多不得超过５年，享受福 利待遇者必须逐步参加工作。计划到１９９６年将节省费用６５０亿到７００亿 美元。美国众议院在１９９５年３月已经通过了福利改革议案，但比参议院的规 定更为苛刻。尤其是主张取消对１８岁以下的未婚母亲的资助，对已享受福利待 遇，但仍继续生养孩子的母亲不再提供资助。参议院则主张由各州政府自行决定 。 福利制度改革本来是克林顿在１９９２年竞选中所倡导的。他曾发誓要“结 束我们所了解的那种福利制度”，从而激化了社会上反对现行福利制度的情绪。 克林顿这样做有他的政治动机：他试图以此证明自己作为新民主党人的资格，并 同那些无条件支持福利国家的老民主党人保持适当距离。他试图显示他不仅要把 一些人从福利名册上除去而且要让他们从事工作的决心。当选后克林顿本来有机 会为福利制度改革打上自己的印记，但是他把主要精力用在保健制度的整顿上， 从而在两年中没有着力推进福利制度的改革。当１９９４年他的福利计划终于出 台时，其内容比他引导大多数人在竞选时所期望的要温和和渐进，国会始终没有 就此通过法律。但是克林顿在竞选时放的这把火却产生了很大影响。在１９９４ 年中期选举中各方面的人物都跑出来在这个问题上作文章，并争相提出对福利制 度受益者更为苛刻的要求。这些主张受到中产阶级纳税人的欢迎，他们早已为福 利改革的停滞不前而感到沮丧，他们认为美国的福利制度是花了钱却毫无所获的 典型事例。这种局面使共和党有可乘之机，夺取了福利改革的主动权，使克林顿 陷于被动地位。现在他只有使用否决权之一法。他的理由是：调查发现国会的福 利改革法案将使１２０万儿童陷入贫困。 关于税制改革。鉴于平衡预算法陷于僵局，共和党正在税制改革上酝酿新攻 势。参议院多数党领袖多尔已决定支持前住房部长肯普提出新的税制改革方案。 其基本精神是要彻底摧垮民主党所珍视的累进所得税制，使之变为固定单一税制 。其内容一是对各阶层的所得课税时只使用一个相同的税率；第二是取消现行双 重课税制度，即对公司利润征一次税，然后对个人分红再征一次税的作法；三是 今后在需要提高税率时，国会两院必须有超过６０％的多数票赞成时才能生效。 这个改革方案目前在共和党内尚未取得一致。众议院筹款委员会主席共和党人阿 彻尔正在倡导他所主张的全国销售税。也有一些共和党人担心提出这个方案将遭 到克林顿的攻击，说它是共和党送给富人的又一件礼物。 前景展望 以消灭联邦赤字为引子的预算战的实质是两种经济哲学的斗争。现代资本主 义由两极分化而导致的社会矛盾激化要求国家干预，用社会“安全网”保证社会的稳 定和经济的持续发展。这种改良主义的道路虽然不能从根本上解决问题，但由于 它能促进经济继续发展，所以在资本主义框架内，它仍然不失为一种进步。３０ 年代的大危机之所以未再重演，新政以来社会“安全网”的建立是起了作用的 。然而建立“安全网”要有代价。各种利益集团在不同的经济形势下会出于对自 身利益的考虑而重新排列组合并决定这两种经济哲学在统治集团中的地位。但是 美国不可能真正回到保守主义主张的“放任自由”和“利益逐层渗透”的老路上 去。因为它会激化社会矛盾，使经济的发展难以为继，届时政治天平又会向左倾 斜。共和党１２年的统治为克林顿所取代已经说明了这一点。当前美国保守主义 的回潮虽然声势不小，但他们用向州政府转移社会福利以求消灭赤字的做法已使 人们担心“安全网”有散架的危险，从而提高了警惕。这是民意测验显示人们对 保守派支持率下降的原因。今后斗争的前景无非是三种可能： 第一种可能。保守派做过了头，给克林顿帮了忙，使克林顿在竞选中取胜。 新自由主义继续处于主导地位。 第二种可能。由于各种原因，保守派在竞选中取胜。但出于稳定社会和争取 选民的需要，并不实行极端保守主义的政策，而走一种中间路线，近乎艾森豪威 尔之所为。这样“安全网”的基本框架仍然会保留下来。 第三种可能。保守派在竞选中获胜，并实行极端保守主义的政策，彻底拆毁 了社会“安全网”，激化了社会矛盾，影响了经济的持续稳定发展，引起选民的 不满，再次回到某种自由主义的道路。 最后一种可能也许是最小的。结果如何人们将拭目以待。 注释： 〔1〕在２０世纪２０年代以前，自由主义在美国代表一种反对任何集体主义的思潮，自 由主义者赞成小政府和分权主义，主张把市场作为组织经济的唯一公平和有效的工具，强调 把政府的功能尽量限制在少数目标如保持国防和发行货币等方面，杰斐逊是被公认的代表。 与此相反的思潮早年被称为进步主义，进步主义者主张强化政府的作用，因而也被称为政府 行动主义者，汉密尔顿是被公认的代表。在南北战争中，美国现代两党制基本确立，民主党 大体代表前一种思潮，共和党则代表后一种思潮。然而这种界线自威尔逊开始已经变得模糊 ，到３０年代罗斯福入主白宫以后则完全翻了个儿。罗斯福在他早期竞选的演说中公开提出 民主党必须是“自由主义的旗帜”，而他所实施的“新政”则以加强联邦政府对经济的干预 ，为社会福利以及资源开发承担责任，通过公司和个人所得税实行收入再分配等为基本内容 。与此同时，共和党则成了反对这种政策的保守主义旗手。 〔2〕威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编：《克林顿变革方略》(达洲等译)。新华出版社 ，1993年版，第６页。 〔3〕威尔·马歇尔、马丁·施拉姆主编：《克林顿变革方略》，第291-292页。