美援与台湾经济发展 【注释】本文所引台美材料中所称的“中华民国”、“我国”、“政府”等字样皆指台湾国民党当局。本文中所称的美援皆特指美国对台经济援助，军事援助不包括在内。【注尾】 张 健 　　近４０年来，台湾经济取得了相当快速的发展。从１９５１年至１９８９年的３８年间，国民生产总值从２４．６亿美元增至１２８３亿美元，增长５２倍；人均国民收入从１３７美元增至７５１８美元，增长５３倍；外贸总额从１．９７亿美元增至１１８４亿美元，增长６０１倍；到１９８９年底，台湾外汇储备达７７４亿美元，仅次于日本，居世界第二位。〔1〕现在台湾与南朝鲜、香港、新加坡并列，被称为“四小龙”，进入了“新兴工业化国家和地区”的行列。 台湾经济的起飞和发展是在特定的历史条件下实现的，是由岛内外多种因素共同促成的。其中，开始于５０年代初，结束于６０年代中期，贯穿台湾经济起飞全过程的美国对台经济援助，是一个至关重要的因素。 ５０年代以前，美国与台湾之间并无特别重要的经济关系，美援的到来才揭开了美台经济关系的序幕。它是美国与国民党政权的关系重新恢复并且日益密切起来的最初标志，对尔后美台关系的演变与发展影响极大。美援与“共同防御条约”，构成了50、60年代维系与连结美台关系的两个主要纽带。就其对台湾经济发展的作用而言，美援的影响既深且巨，其影响所及，涵盖经济发展的各个领域和层面。举凡台湾经济发展中所涉及之资本积累、产业升级、技术引进、人力开发，以及战略规划、政策导向，无一不与美援有关，以至谈台湾经济发展就不能不谈美援的作用，离开对美援的考察，就无法说明台湾经济的起飞与成长。台湾经济界决策人物也承认：“台湾经济由亟须仰赖外援之情况，走上经济自立自足之境地，不仅国民生活水准不断提高，更厚植国家潜力，这是各种因素共同促成之艰辛历程，而美援之妥善利用，无疑已扮演一个重要角色。”〔2〕 有鉴于此，本文拟对美援在台湾经济发展中的作用与影响，作一较为细致与全面的考察，以助于人们了解美台关系中这一十分重要的侧面。 一、美援概况 美援产生的历史背景 　　美国对台湾大规模的经济援助始于５０年代初。这是有特殊历史背景的。 国民党退守台湾初期，岛内局势一片混乱，经济形势更为危急。由于二战的破坏和内战的影响，台湾工农业生产急剧衰落，经济陷入严重危机之中，物资严重匮乏，日用消费品奇缺。特别是伴随国民党政权退守台湾，猛然增加的百万人口，更使已经十分紧张的物资供应达到无法负荷的程度。外汇储备也近于枯竭，无力进口必需的生活资料和生产原料。财政状况极其困难，由于迁台后财政收入大减，而军费开支浩大，导致了巨额财政赤字，以至一度只能靠出卖库存黄金来维持其军政开支。〔3〕在供给严重不足和巨额财政赤字的作用下，形成了恶性通货膨胀，台币急剧贬值，物价飞涨，１９４９年的通货膨胀率竟达到了惊人的四位数字。〔4〕 其时，台湾经济一片混乱，正常的经济运行已难以维持，濒于崩溃的边缘。 美援就是在这样的危急形势下到来的。正如台湾当时的经济决策人物尹仲容所评论的：“美援的适时到达，正如对垂危病人注射强心剂。”〔5〕 美援之演变 美国对台湾的经济援助，始于１９５１年，终于１９６５年，历时１５年。在此期间，美援之演变，大体可以分为三个阶段： （１）赠与性援助阶段（１９５１－１９５６年） １９５１年１０月，美国国会通过了包含有对台经援条款的“共同安全法案”。根据这一外援法案，美国政府从１９５１年起正式开始向台湾提供大量、持续的经济援助。到１９５６年为止，美国根据“共同安全法案”向台湾提供的“一般经济援助”，基本上属于赠与性质。包括“防卫支援”、“军协援助”、“技术合作”三项，总金额为６．０９亿美元。〔6〕 这一阶段美援的主要作用，是通过向台湾当局提供大量民生必需品和生产原料，充实台湾的物资供应，抑制严重的通货膨胀，稳定经济形势。 （２）赠与和贷款援助并行阶段（１９５７－１９６１年） 随着台湾经济形势渐趋稳定，美援开始从安定经济转到扶植经济发展上。具体措施就是“开发贷款”的设立。自１９５７年开始，美国在“共同安全法案修正案”中增设了“开发贷款基金”项目，以此款项用于帮助受援国家和地区进行各项生产建设，并采用贷款方式进行。这样，在对台湾经援中，除原有的赠与性援助继续维持外，又增加了贷款性援助。美援进入了赠与和贷款并行阶段。 需要指出的是，美援中贷款部分在这一阶段虽有显著增加，但这些开发贷款的利率低、偿还期长，因而并没有给台湾当局造成很重的财政负担。这一阶段美援总金额为５．１４亿美元。〔7〕 （３）贷款性援助阶段（１９６２－１９６５年） 进入６０年代后，美国的外援政策和外援方式出现了由“开发援助”取代“一般经援”的趋势。与美国外援总格局的变化相适应，贷款性的开发援助成为这一阶段美国对台援助的基本形式，开发贷款的条件、利率也逐渐向国际金融市场看齐。 美援方式的这一重大变化，虽然使台湾当局的财政负担有所加重，但它有助于减少台湾经济对美援的依赖，增强自我积累能力，加快达到自立的目标，并在美援最终停止时减缓其对台湾经济的震动与冲击。 这一时期美援方式的变化，恰与台湾经济由进口替代阶段向出口导向阶段过渡相适应。美援的主要作用是推动台湾经济向自由化、国际化转变。这一时期台湾共接受美援３．２２亿美元。〔8〕 １９６４年５月，美国国务院发表声明称，鉴于台湾经济已达到自立程度，美国国际开发署计划于１９６５年６月终止其在台湾的经援计划。翌年６月，美国对台湾的经济援助正式宣告结束。但在美援名义上宣布结束后，“４８０公法剩余农产品援助”一项仍继续进行，延至１９６８年才完全停止。 美援类型 从１９５１年美国正式向台湾提供经济援助到１９６５年美援宣告结束为止，１５年中美国共向台湾提供各种类型的经济援助１４．８２亿美元，平均每年为９８００万美元（根据美国《统计摘要》的计算，１９５５年１美元的购买力约相当于１９８５年的３．７美元）。在这１４．８２亿美元的经援中，“一般经济援助”类型数额最多，共计１０．２９亿美元，占美援总额的７０％（其中又分为计划型援助与非计划型援助二类）；“４８０公法剩余农产品援助”为３．８７亿美元，占美援的２６％；“开发贷款基金”类型数额最少，只有６５８０万美元，占美援的４％。〔9〕 上述以美元表示的美国对台湾的直接经济援助，即美国政府直接向台湾提供的物资、器材、技术、劳务等援助，可称为原始的美援。一般人们所称的美援多是指此而言。 需要指出的是，当我们考察与分析美援的作用时，除上述原始美援外，还必须看到派生的美援。所谓派生的美援，系指由原始美援所派生出来的“美援台币相对基金”，即在台湾出售美援物资时所产生的台币收入（按照美援的规定，除个 别项目外，所有美援物资均应由受援单位支付等值之台币）。这些由美援产生的台币收入，存入台湾“中央银行”的特别帐户，在美方监督下，可由台湾当局支配使用于各项经济建设事业。实际上，由原始美援衍生之台币相对基金，是美援的第二轮运用，有些台湾学者称之为“美援的美援”或“台湾的美援”。它扩大与增强了美援的作用，使美援具有比原始价值更大的“乘数效应”。这是我们在评估美援作用时所必须要看到的。 事实上，台币相对基金是美援的重要组成部分，其作用并不亚于原始美援，它对台湾经济的发展，特别是台湾当局所实施的重大建设项目，起到了关键性的支助作用。在整个美援期间，由美援所派生的相对基金共计新台币３２９亿元（如果加上美援结束后由相对基金延续下来的“中美经济社会发展基金”２８９亿新台币，则数额更为巨大）。〔10〕这一巨额台币基金，除一部分用于军事援助项目外，大部分用作台湾的经济建设发展基金。其中，用于工矿业建设的资金最多，计新台币５５．４７７亿元，占相对基金总额的２９％；用于农业建设的资金为新台币４６．３７９亿元，占２４％；用于交通运输建设的资金为新台币１８．６７２亿元，占１０％；其他如教育、卫生、城市建设等方面，都有台币相对基金之助力。〔11〕一位美援会官员这样评价台币相对基金的作用：“相对基金为政府迁台后早期２０年中经济建设长期资金之主要来源，……在民国四十二年至五十四年，各项重大经济建设计划中，相对基金实占重要地位，举凡公民营企业需要资金较大之计划，以及政府举办公共建设之投资，莫不有赖相对基金之支援。”〔12〕 由此可见，美援台币相对基金对台湾经济建设，影响广泛，作用巨大，使美援之效应倍增，实为美援中不可分割的重要组成部分。这是我们在考察美援时所不应忽略的。 二、美援与经济稳定 “从稳定中求发展”是台湾当局所奉行的基本的经济发展战略。５０年代初制定这一基本战略的出发点是，面对危机四伏的岛内外形势，调动一切资源，采取各种措施，尽快将处于混乱状态的经济形势稳定下来，才能使台湾经济摆脱险境，恢复正常的经济运行，并为今后的起飞和成长奠定一个稳固的基础。因此，稳定经济形势成为台湾５０年代前期经济政策的首要目标和中心任务，早期美援正是围绕这一目标而运用的。它以安定经济为主要任务，并取得了巨大效果。 改善物资供应 早期美援最紧迫的任务，是提供大量的消费资料和生产原料，解决５０年代初期台湾所面临的严重的物资匮乏问题。 大量美援物资的到来，恰如“及时雨”，解救了台湾当局的燃眉之急。一位美援会官员就此写道：“初期美援以进口农工原料及民生必需品为主，对充裕物资收缩通货以稳定经济，有立竿见影之成效。”〔13〕据统计，在整个５０年代，由美援提供的进口物资一直占台湾全部进口物资的1/3以上，在1957年以前更占到４０％－５０％。关系民生最大的小麦、棉花、黄豆、油脂等重要生活资料，属于美援进口者占总进口量的６０％以上。其中，小麦占９０％，棉花占７８％，黄豆占７４％。〔14〕“由此可见，美援物资之大量进口，对于纾解台湾民生物资缺乏之困境，厥功至伟。”〔15〕 抑制通货膨胀 整个４０年代后期，台湾一直处于恶性通货膨胀之中。如果以１９４６年的物价指数为１００，１９４７年物价指数剧升到７７６．５，１９４８年更大幅度升为８８８９．５，１９４９年情况继续恶化，物价指数上升至１０５７０２．７，折合年物价上涨率１０８９％，达到了惊人的四位数字。〔16〕 美援对抑制通货膨胀的作用，主要表现在两个方面：一方面是通过提供美援物资，增加社会供给，解决供给不足的问题（这一点已如前述）；另一方面是通过由美援产生的“台币相对基金”，弥补财政赤字，收缩货币流通量。 先看美援对弥补财政赤字的作用。国民党政权迁台初期，由于要维持庞大的军事开支，财政收入又大幅度减少，因而每年都有巨额财政赤字出现。美援实施后，由美援而产生的台币相对基金，成为台湾当局弥补财政赤字的重要财源。按照规定，在出售美援物资时所产生的台币收入必须存入台湾“中央银行”的特别基金帐户，这些基金在美方监督下可由台湾当局支配使用。这样就等于是使台湾当局增加了一笔重要财政收入，扩大了其可支配使用的财源，成为弥补财政赤字的重要资金来源。在获得美援之前，台湾当局的财政赤字超过其财政收入的１４％；美援实施后情况大有好转，１９５１年财政赤字陡降到４．７％，以后在美援期间始终保持在４％以下。〔17〕 美援抑制通货膨胀的另一作用机制，是通过台币相对基金收缩通货，减少货币流通量。由美援而产生的台币相对基金，具有吸收台币，减少台币流通量的自动作用机制：当美援增加时，由销售美援物资所回收的台币也相应增加，并按照规定存入“中央银行”的特别帐户之中，这就使流通中的台币数量减少，从而消除因流通中的货币量过多而产生的通货膨胀现象。 在美援实施后，台湾的通货膨胀率即急转直下连年下降。１９５１年降为６６％，１９５２年又降至２３％，１９５３年再降为８．８％，以后直到美援结束都保持在１０％以下，〔18〕完全消除了对经济发展威胁最大的恶性通货膨胀现象。 应该看到，５０年代初台湾的恶性通货膨胀得以抑制，是多种因素的作用，但美援台币相对基金的运用，无疑是台湾当局“反通货膨胀政策最重要工具之一”。〔19〕 平衡国际收支 美国对台湾经济援助的直接目的之一，就是使台湾“节省外汇基金之消耗，并求国际收支之平衡”。〔20〕这是因为在台湾经济发展初期，主要出口产品仍为传统的农副产品，其市场需求弹性小，创汇率低，同时却必须大量进口消费资料和生产资料，这种“进多出少”的格局，导致外贸长期处于逆差，国际收支严重失衡。在整个５０年代台湾每一年份都有逆差，平均每年达１．１亿美元。〔21〕国际收支的不平衡，直接影响到岛内经济的稳定。 美援对消除这一不稳定性因素，解决台湾国际收支严重不平衡问题，起了关键性的作用。美援弥补了台湾的贸易逆差，保证了国际收支的平衡。据台湾“中央银行”统计，自１９５１年到１９５９年，台湾国际收支逆差累计为８．８６亿美元，同期接受美援９．２７亿美元，美援不仅弥补了全部国际收支逆差，还增加了台湾的外汇储备。〔22〕“于此吾人不难得知，战后台湾若无美援支助，则台湾经济势将因外汇枯竭而陷于极端困难境况，遑论追求经济安定及成长之鹄的。”〔23〕 三、美援与农业发展 成功的土地改革及其所带来的农业长期、稳定的增长，被认为是促成台湾经济起飞最重要的因素之一。在经济发展中重视农业的作用，以此作为国民经济现代化的基础，是台湾当局的一项基本认识。在这一指导思想下，台湾制定了“以农业培养工业，以工业发展农业”的经济发展战略。美援对这一战略的实施，给予了卓有成效的支持和帮助。 为了直接、有效地运用美援支持台湾农业的发展，美国与台湾当局协商，将根据“１９４８年援华法”在大陆时建立的“中美农村复兴联合委员会”（简称“农复会”）延续下来，并加以扩充，作为美国实施对台湾农业援助的专门机构，这是美援中唯一以部门经济为对象的专设机构，由此也表明了美援对农业发展的特殊重视。通过农复会，美国对台湾的农业发展给予了有力的支持和推动。据统计，历年用于农业项目的美援折合新台币达５７．９８亿元。〔24〕 美援对台湾农业发展的作用，主要表现在推动土地改革和促进农业生产技术现代化两个方面。 推动台湾进行土地改革是美国对台湾农业援助的首要内容。 台湾国民党当局从大陆失败的惨痛教训出发，把土地改革作为发展生产、稳定社会、巩固其统治 地位最为迫切的两大任务之一（另一个迫切任务是抑制恶性通货膨胀）。这正与美援的要求相一致。美国在其援外计划中，一般都包含有帮助受援国实施土地改革的内容，对于包括台湾在内的亚洲国家和地区，美国更把推动土地改革作为美援最重要、最优先的项目之一。 美国对台湾土地改革的作用，除提供资金支持，更重要的是进行政策推动。即，通过直接参与制定土改政策和方案并监督其实施，影响台湾土改政策的趋向。这种政策导向式的援助方式，是适合当时台湾实际情况的，也是卓有成效的，对台湾的土地改革发挥了重要的推动作用。例如，在土改第二阶段，“公地放领”中，制定公地放领计划时，许多台湾官员主张限制公地放领数量；农复会中的美方代表则认为，农户比公营机构更能有效地利用土地资源，力主尽量扩大公地放领数量。台湾当局接受了这一方针，决定公营机构所有土地，除必须保留者外，尽依“公地放领法”放领，结果使更多的土地转入农民手中。纵观土改全过程，“农复会对台湾土地改革之协助，……其范围颇为广泛，自耕地三七五减租、以迄耕者有其田之实施，举凡法令办法之拟定、计划之制定、工作之指导及成果之考核，该会均派专家参与，其间若干重大措施，且出于该会之创意与建议。”〔25〕 正是在美援的积极推动下，台湾的土地改革得以迅速、彻底、和平地实行，农业中限制生产力发展的封建生产关系基本消除，掌握了土地的自耕农数量大增，占总农户的比重从土改前的３２％增加到７８％，〔26〕形成了以自耕农为主体的农业生产方式，为农业生产持续而稳定的增长以及国民经济的现代化奠定了社会基础。 农业发展不仅取决于社会条件 的改革，而且还有赖于农业生产技术的改良。美援在积极推动农业生产关系变革的同时，大力支持与协助台湾进行农业生产技术改良和现代经营管理体系的构造，引导台湾走上了现代化农业发展道路。 美援对台湾农业生产现代化的资助，涉及到农业技术的各个领域和农业生产的各个环节。诸如品质改良、水利建设、化肥生产、病虫害防治、农业机械化、建立现代运销体系，皆有美援之助力，可谓无所不在，无微不至。特别是由美援所建立的“统一农业贷款计划”，对促进台湾农业现代化发挥了重要的作用。在“统一农贷计划”建立之前，台湾的农业金融体系很不完备。由于农业贷款资金周转迟缓、季节性强、风险大，一般商业银行多不愿向农户贷款，导致农业资金缺乏，农户无力扩大再生产。为解决农业发展资金不足问题，建立适合农业生产需要的金融体系，农复会运用美援相对基金，于１９６０年开始实施“统一农业贷款计划”。“统一农业贷款”以促进台湾农业发展为宗旨，具有适合农业需要的特点：利率低，毋须农户提供抵押品，还款期与农业收售季节相适应。同时，在放出农业贷款后，由农复会指导与监督农户对贷款的合理使用，以提高农贷的使用效率。美援资助下“统一农贷计划”的实施，使台湾现代农业金融体系得以建立起来，保证了农业发展中所需资金的供给，促进了农业生产力发展。美国驻台共同安全分署及美援会官员在考察了“统一农贷计划”的实施情况后指出：“就长期观点而言，其对增加生产之效果将可与耕者有其田计划媲美。”〔27〕 在美援的大力支助下，台湾顺利地完成了土地改革，并在此基础上实现了农业生产的现代化，完成了由传统农业向现代农业的过渡，极大地提高了农业生产力。“在１９５２年和１９６８年间，农业生产以超过５％的年率猛烈增长。”〔28〕农业的迅速发展，不仅提供了大量的农产品，满足了岛内不断增长的民生需求，而且为其后进行的工业化准备了条件：一方面，通过农业的积累和农产品的出口，为工业化提供了资金；另一方面，通过增加农民收入，为工业化准备了市场。 四、美援与工业化 工业是国民经济的主导产业，工业化是经济现代化的核心和标志，美援将推进台湾的工业化，作为实现经济现代化的关键环节。据统计，历年投入工业领域的美援，计有美金２．３２亿元，台币基金５５．４８亿元。 美援对台湾工业化的作用，主要是在经济发展的不同阶段，选择相应的主导产业并给以大力支持，以此推动台湾的产业结构不断调整，及时更新换代，逐步完成从传统农业型经济向工业化的过渡。 美援推动台湾工业化进程，经历了以下三个阶段： “美援对台湾工业与贸易之发展，始自协助原有工厂之恢复生产。”〔29〕台湾的近代工业在日据时代已有一定基础，有些产业（如制糖）还达到了较高的生产水平，然而在二次大战中，台湾工业因遭受盟军战略轰炸而使生产能力大减。恢复与重建原有工业成为美援推动台湾工业发展的第一个步骤。 在提供资金、设备帮助企业恢复与更新生产设备的同时，美援机构还采取了一项颇有成效的援助策略：在运用美援向台湾提供民生物资，解决供应匮乏问题时，不是直接提供现成的生活消费品，而是提供生产这些消费品的原料，如，大量提供原棉、小麦、黄豆、牛油而不是衣服、面粉、豆油、肥皂。其作用是，以这些生产原料供给当时因原料短缺而无法开工的企业，帮助他们恢复和发展生产。这样，既增加了生活消费品的供给，解决了物资匮乏问题，又促进了生产的恢复和发展。 推动进口替代工业的发展，是美援支持台湾工业发展第二阶段的主要任务。到１９５３年，台湾工业的恢复与重建已经完成，开始实施“四年经济建设计划”，进入了工业发展阶段。在前两个“四年经济建设计划”期间，台湾工业处于进口替代阶段，与此相适应，美援也以推动进口替代工业的发展为中心。 进口替代是工业化进程的一个重要阶段。进口替代工业的发展，不仅可以用国内生产的产品顶替进口产品，节省外汇开支；而且有助于提高国内工业水平，促进幼稚工业成熟起来。５０年代，从岛内实际情况出发，台湾当局确定了以非耐用消费品生产为中心的进口替代发展战略，将纺织、面粉、化肥、塑料等产业作为进口替代工业的发展重点。美援对这些进口替代工业的发展给以大力支持。例如，５０年代初台湾的面粉工业十分薄弱，１９５２年面粉产量不过１．６万吨，远不能满足岛内居民的生活需求，要大量进口。为改变这一状况，美援对台湾面粉工业的发展给以积极帮助。一方面利用美援资金进口机器设备，建设了一批较新式的面粉工厂；另一方面大量提供美援小麦，充分保证原料供应。在这样的有利条件下，台湾的面粉工业迅速发展起来。到１９５６年，面粉产量达到１５．９万吨，比１９５２年增长近１０倍，〔30〕其产量已能充分供应岛内居民，不再需要进口。在美援的帮助下，关系国计民生的面粉工业在短短四年内就实现了进口替代的目标。 从进口替代转向出口导向是台湾工业发展的第三个阶段。进入６０年代以后，为了克服岛内市场狭小的限制，充分利用台湾丰富的人力资源，台湾经济开始向出口导向型转变。这是台湾经济发展中一次具有决定意义的转变，由此，台湾经济从内向型转到了外向型，劳动密集型出口工业成为带动经济成长的“发动机”。美援在配合台湾经济转型，发展出口导向工业上起到了极为关键的作用。这一作用突出地表现在促进台湾出口导向工业的主要部门纺织工业的发展上。 纺织工业这一主导产业正是在美援的大力支持下方才发展起来的。作为纺织业原料的原棉供应，是台湾发展纺织工业的最大限制因素，美援中大量提供的美棉，使台湾纺织工业得以突破这一限制因素。在长期、稳定、可靠的美棉供应下，台湾充分利用廉价、丰富的人力资源，发挥其相对优势，以巨大的国际市场为容量，全力以赴地发展纺织工业，使纺织工业成为台湾经济成长时期最大的创汇产业。台湾经济界人士在回顾纺织业的成长时指出：“台湾纺织工业可谓由无变有，由有而自给自足，进而有余力可供外销，更进而成为本省外销工业之首位，其成长与美援原棉之供应，具有不可分离之因果关系。”〔31〕 由美援而产生的“无风险经营方式”，也是促成台湾纺织工业大发展的重要原因。在台湾纺织工业发展初期，美援机构对台湾纺织工业实行了极为有利的“代纺”制度，即由美援机构自美国采购原棉运台，然后分配给各纱厂代纺棉纱，纱厂纺成棉纱后缴送美援会之代理人中央信托局，再标售予织布厂。这种“代纺”方式，使纱厂无须支付原棉价款，而以领取加工费方式获取稳定可靠的利润。“此一经营方式，各纱厂得在毫无风险及极少财务负担之情形下成长发展。”〔32〕 五、美援与基础设施建设 台湾的基础设施在日据时代虽然有一定发展，但在二战中遭到很大破坏，急待恢复和重建，为了给台湾经济的起飞和全面发展创造必要的前提和条件，美援将基础设施作为重点投资领域。历年投入基础建设的美援，计有美金１．８９８亿元，占美金总数的４９．７％，台币基金６７．８４２亿元，占用于经济领域台币基金总额的３５．４％，〔33〕为美援投入最多的领域。可见美援对基础设施建设之重视。 美援与电力建设 台湾的电力设施在战时受到严重破坏，战后发电量仅及战前的１／１０多。由于电力严重不足，各产业部门的恢复和发展受到严重阻碍。为了适应经济发展对电力的迫切需要，台湾当局于５０年代初期制定了“电源加速开发计划”，完成这一计划所需要的巨额资金主要依赖美援解决。至１９６５年美援结束，用于电力建设的美援共计为美金１．３９３亿元，台币相对基金２７．８４９亿元，美援资金占同期台湾电力建设投资的３／４。〔34〕运用这些美援资金，台湾建设了５个大型火力发电厂，８个大、中型水力发电站，以及与之相配套的输变电工程。这些电力设施构成了台湾电力工业的骨干电网，台湾电力工业由此得到了飞跃发展。从１９５１年到１９６５年，电力装机容量从３１万千瓦增加到１４８万千瓦，增长了３．８倍；发电量从９．５５亿度，增加到５６．７２亿度，年平均增长率达１３．５％，其发展速度居世界第一位，〔35〕大大超过了同期７．６％的经济发展速度，为国民经济成长提供了充足的动力资源，发挥了电力工业的“先行官”作用。 美援与交通运输 台湾的交通运输设施，战后已处于半瘫痪状况，又由于台湾的地理条件（山地占２／３，且山势险峻），交通建设工程艰巨，耗资巨大，以台湾当时的财力、物力是难以负担的，美援的到来，对于台湾恢复与发展交通运输是一及时、有力的支持。 交通运输为国民经济发展之命脉，美援对各项交通建设事业均列为优先项目。历年用于交通建设的美援，美金为３２６０万元，台币基金为３５．４亿元，美援资金占台湾交通建设总投资的２３．４％，其中铁路占３９．１％，公路占２３．３％，民航占３６．６％，水运占１６．１％。〔36〕铁路建设利用美援完成了“除旧布新计划”，达到了“动力柴油化，车辆钢体化，信号电气化，养路机械化”，实现了向铁路运输现代化的过渡。公路建设成效更为显著。在美援的支持下，修筑了东部干线、西部干线、东西横贯线、麦帅公路、产业道路等干线公路，修建了西螺、台北、华江大桥，使台湾的公路干线得以连通，形成了全岛完整的公路网。水运建设，修复与扩建了遭到严重破坏的基隆、高雄、花莲三个主要深水港口，大量建造与购买船舶，扩大海运能力。民用航空利用美援物资重建航空公司，扩建机场，改善飞行设施，增加航运里程１００多倍。〔37〕 在美援的大力支持和帮助下，受到严重破坏的台湾交通运输很快得到了恢复，并在此基础上迅速发展起来，形成以铁路、公路为主体，包括海、空在内的比较完整的现代化交通运输体系。 美援与电信事业 　　担负信息传递的电信事业，对于现代经济发展的作用并不亚于交通业。在申请美援之时，台湾的电信事业极为薄弱，市内电话不到万门，长途电话只有２７３路，〔38〕远不能适应现代化的需要。为改变这种落后状况，台湾电信局制订了２期四年计划，以期达到电信事业的现代化。然而实现这些计划所需资金甚巨，尤其是各项电信设备和器材均须进口，需要大量外汇，这是台湾当时财力所不及的，因而申请美援给以支持。自１９５４年至１９６７年，台湾电信局所获得的美援折合台币为４．５９亿元，占该局同期总投资的１７．６％。〔39〕美援除以资金、物资相助外，还资助台湾派遣技术人员到海外进修和考察，以及时掌握世界电信业发展的动态，跟上国际电信技术迅速发展的步伐。 在美援的帮助下，台湾的电信事业得到了迅速发展，顺利完成了２期四年计划。市内电话交换机增长了３３倍，岛内长途电话线路增长了２６倍，国际长途电话线路增长了７６倍，〔40〕形成了一个畅通的现代通讯体系,实现了电信业的现代化。 大量美援的注入，对台湾基础设施的恢复和发展起到了重要作用，消除了制约经济起飞的“瓶颈”，为国民经济的成长提供了稳固的基础和外部条件。电力、交通、电信业成为发展迅速的先行产业，带动和支撑了整个国民经济的增长。 六、美援与人力资本 影响经济发展的因素不仅有物质资本，而且也有人力资本，即对现代化所需要的人才的培养与训练。这一点现在已为越来越多的发展经济学家所认识。随着时间的推移，人力资本对经济发展的决定性作用愈益清楚地显示出来。然而在很长一段时间里，这一点并未被大多数发展中国家所认识，它们重视并全力发展的是机器、设备、工程、建筑等项物质资本，却忽视了人力资本对经济发展的关键性作用，将其仅仅视为文化教育事业的一部分。 然而，人力资本这个被许多人所忽视的因素，早在５０年代美国对台湾经济援助中即被给予了很大重视，构成了美援的一个重要内容。 从台湾经济发展的实际情况出发，美援在人力资本上的支助侧重在职业教育方面，这被认为是当时台湾对人力资本最迫切的需要，为台湾经济发展所急需。 农业职业教育是美援最先给予帮助的领域。为培养现代农业所需要的技术人员和新型农民，从１９５４年起，台湾在美援的帮助下开始实施“农业职业教育计划”。农复会和美援当局先后选定了２５所农业学校，利用美援资金，培训师资，充实教学设备，改善实习条件。到６０年代初期，台湾的农业学校已发展到３９所，毕业生每年达５０００人以上，〔41〕充分满足了农业发展对人才的需要，为农业现代化提供了可靠的人力保证。 与农业职业教育相比，台湾的工业职业教育更属薄弱，当进入工业化阶段后，台湾急需大批初、中级技术人员和熟练工人。为此，美援会积极投资工职教育，其重要项目有：选定新竹、台中等８所高级工业职业学校为示范学校，采用美国工职学校所通行的“单位作业教学法”，充实实习设备，使学员尽 可能地动手操作，以熟练掌握其职业技术；利用暑期轮训各工校教师，提高其教学能力；选送台湾各工校优秀教师到美国进行考察，吸收美国最新生产技术和教学方法，使台湾工职教育能跟上世界潮流。在美援支助下，台湾的工业职业教育迅速发展起来，形成了一个较为完整的工职教育体系，培养了大批为工业化所急需的初、中级技术人员和熟练工人。从１９５５年到１９６７年，工职教育的年毕业生人数从１０８６人发展到９８７７人，增加了近１０倍，〔42〕基本满足了台湾工业化的需要。 除重点帮助职业教育外，美援对台湾的普通教育事业与高级科技人员的培养和国际交流也给予了多方面的支持。例如，普遍提高国民教育水准的“九年义务国民教育计划”，就曾获得６．８亿元新台币的资助，使其得以顺利实施。台湾高级科技人才的培养和国际交流，也得益于美援。据统计，从１９５１年至１９７１年，在美援“技术援助”项目下，利用美援资助出外学习、进修、考察、受训的专业人员达３０００人以上。〔43〕 台湾既缺资本，又乏资源，唯拥有充足的具有较高质量的适应现代化建设需要的人力资源，是其发展的有利因素。由上述分析可见，美援在创造这一有利因素上发挥了重要作用。在整个美援中，用于人力资本的投入，“金额虽较其他援助为少，但其效果则较持久，对于人力资源之培养及开发深具意义。”〔44〕 七、美援作用的综合评估 以上我们对美援进行了分产业部门的考察。在产业结构分析的基础上，我们将从总体经济发展的角度对美援的作用作一综合评估。 美援与资本积累 在现代经济发展中，资本被认为是最重要的生产要素。著名经济学家罗斯托曾根据对世界主要国家现代化进程的考察，提出传统经济要实现起飞，必要的条件是资本积累率要达到１０％以上，以保证有充足的资本推动国民经济快速、持久地成长。然而资本恰恰又是落后国家最感稀缺的要素资源。 台湾在接受美援时正处于两难境地之中。一方面，由于国民收入少，民间储蓄有限，资本积累率甚低。在整个５０年代积累率都在１０％以下，９０％以上的国民收入都用于现期消费了，〔45〕岛内资本远不足以应付投资需要。另一方面，由于出口能力有限，创汇率低，外汇严重短缺，不足以应付进口物资、设备、技术的需要，每年国际收支逆差都在１亿美元以上。〔46〕上述两种缺口的同时存在，成为台湾经济发展的最大制约因素，严重影响着台湾经济的起飞和成长。 美援的到来，恰好弥补了这两个缺口。大量美援的注入及其所派生的相对基金，弥补了台湾因储蓄不足而形成的岛内资本短缺。据统计，在美援期间，美援资本占台湾总资本形成额的１／３，在５０年代更占到４０％以上。〔47〕在弥补岛内投资不足的同时，美援提供了台湾经济发展所急需的很大一部分外汇资本。从１９５１年至１９６５年，美援弥补了台湾国际收支逆差的８０％，在台湾全部进口物资中，由美援支付者占３０％。〔48〕美国学者何保山就此写道：“５０年代台湾因缺乏外汇而产生紧张，而填补外汇缺口的美元使经济有较高速度增长，并能较充分地利用经济中的其他因素。”〔49〕 需要进一步指出的是，美援对台湾工业化进程中资本积累的作用，绝不仅仅限于它在总投资中所占的比重，它还具有促进民间投资的重要的“引致效应”，即，美援的投入可以引发、带动更多的民间投资。按照美援的特别规定，台湾民营企业在申请美援资金进行项目建设时，必须投入相应数量的自有资金。这样，民营企业在利用美援投资时，就自然地增加了自有资本投资。同时，大量美援资金投入基础设施和公共部门，改善了投资环境，创造了良好的外部效应，也有利于民间投资的增长。据美国学者雅各比计算，美援的引致投资系数为２，〔50〕即，１美元的美援投资可以引致２美元的台湾民间投资。这就使美援投资对台湾经济建设的作用大大超过了它的原有价值，使美援之效用倍增。 美援与台湾经济发展战略 美援对台湾经济发展的作用，除以资金、物资等物质形式表现出来，还体现在政策导向上，即以政策建议、方针指导、原则协商、方案制定等信息形式左右与影响台湾经济政策和经济发展战略的方向。前者可以称为美援的有形影响，后者可以称为美援的无形影响。就其对台湾经济发展的效应而言，美援的无形影响并不亚于有形影响。或许可以说，政策导向的作用对台湾经济发展具有更为深远和持久的影响。 从美援一贯坚持的受援地区必须采取有效自助政策的基本原则出发，为提高美援运用效率，美援当局十分关注受援地区的经济政策和发展战略，认为这比建成几项具体工程更有意义。因此，美援机构积极参与台湾重大经济政策和发展战略的制定，以美援为杠杆影响这些决策的方向。台湾经济发展进程中一些关键性政策与发展战略的制定，美援当局都起了决定性的作用。诸如和平土改方案、稳定经济方针、反通货膨胀策略、四年经建计划、农工业并重发展、公营企业转移民营、确立单一汇率、发展外向经济、财政与税制改革，皆有美援之政策影响。正是在美援的政策导向下，台湾经济走上了健康发展的轨道，避免了大的曲折。台湾经济快速、平稳、持久的成长，很大程度上应归功于发展战略的成功，而这一成功很大程度上又是美援政策导向的结果。 美援作用的量化分析与国际比较 美援对台湾经济发展的巨大作用是众所公认的，但如何准确地估量这种作用，或者说，如何对美援的作用进行数量分析，将美援的作用加以量化衡量，仍是一个有待深入研究的课题。 在目前对美援作用的量化分析中，美国学者雅各比所建立的“无援助成长模型”是一个有较大影响和权威性，经常被论者引用的数量分析模型，它为估量美援的作用提供了一些有价值的参考资料。雅各比认为，要估量美援对台湾经济成长有多大作用，一个有效的方法便是建立一个没有美援情况下的台湾经济成长模型来推测１９６４年时可能的经济状况，〔51〕然后将实际情形与没有美援时的模拟情形进行比较，这样就可以清楚地看到美援的作用究竟有多大。 从这一分析出发，雅各比依据西方经济学中分析经济增长时常用的“哈罗德－多马模型”，建立了一个反映台湾无美援情况下经济发展的“无援助成长模型”。根据这一模型计算，美援使台湾的国民生产总值（ＧＮＰ）增长率提高１倍以上，人均国民收入增长率提高３倍。若是没有美援，ＧＮＰ增长率将仅为３．５％（实际为７．６％），１９６４年的ＧＮＰ将仅为实际数的５８％，１９６４年实际的ＧＮＰ要到１９８０年才能达到；而１９６４年实际的人均国民收入在１９９５年前都将无法达到，这就是说，美援使台湾达到１９６４年时的生活水平提前了３０年时间。〔52〕 雅各比模型的计算结果，受模型构造和变量误差的影响，与实际情况不会完全吻合，有些结论数据也可商榷；然而它大体反映出了美援和台湾经济增长率之间的数量关系，对美援在台湾经济成长中的决定性作用，提供了一个有力的论证。 为了更清楚地表明美援的成效，我们还可将台湾运用美援的绩效与其他一些受援地区作一横向比较。根据美国国际开发总署的资料，泰国、菲律宾、南朝鲜、土耳其这四个亚洲国家，同台湾一样在５０、６０年代接受了大量的美援，而且经济发展阶段、经济规模、生产水平、政治制度也与台湾大致相同。从美援运用绩效看，在这５个国家和地区中，ＧＮＰ和人均国民收入的增长率台湾均居第一位。表示美援运用效率的投入产出率（１美元援助所增加的ＧＮＰ数量），台湾仅次于泰国居第二位；但如果考虑到台湾最为沉 重的军事负担，则美援的投入产出率，台湾也将超过泰国而居第一位。〔53〕因此，台湾被视为“受援各国中运用美援最为成功之范例。”〔54〕一位美援会官员也颇为自豪地说：“由以上有关台湾经济发展之实绩分析，可知历年来我政府对美援之妥善运用，成果丰硕。此正为中外人士认为台湾为开发中国家运用美援最成功典范之主要论据。”〔55〕 美援发挥作用的内外因素 美援在台湾经济发展中的作用与影响已如上述，最后，我们简要地说明一下美援何以能发挥如此巨大之作用，或者说，影响美援发挥作用的岛内外因素有哪些。 战后世界经济大发展为台湾利用美援实现经济成长提供了有利的国际环境。二次大战后，由于新技术革命的推动，世界经济出现了前所未有的大发展。发达国家利用新技术革命成果，实现了产业结构的升级换代，劳动密集型产业纷纷向发展中国家转移，这为发展中国家以劳动密集型出口产业为前导实现经济现代化，提供了有利的机遇和条件。台湾正是抓住了这一有利时机，借助美援的支持，大力发展以纺织业为主体的面向出口的劳动密集型产业，以出口导向产业为发动机，实现了经济起飞。可以说，台湾经济的起飞和高速成长，既利用了适时到达的美援，又利用了有利的国际经济环境。 严密的运用程序，严格的监督检查制度，是美援得到合理有效运用的有力保证。国民党政权在大陆时期的美援运用中，有过严重的贪污舞弊、中饱私囊、运用不当的不良记录，美援机构为在台湾避免这种情况，保证美援能得到合理使用，制定了一套严密的运用程序和严格的监督检查制度。美援的申请、审批、实施、验收、稽核，均有严格规定。美援运用中这些严格的监督检查制度，曾使一些台湾官员发出“审核严苛”、“支付迟缓”、“运用不便”的抱怨，认为是美援的缺点所在。但这些严格的规章制度毕竟有力地保证了美援合理、有效的使用，使在大陆运用美援之弊病未能重现于台湾。 台湾当局所实施的符合实际的经济政策与发展战略配合了美援的运用。美援投入于许多国家和地区，效果大不相同，基本原因在于受援地区是否有与之相配合的正确的经济政策和发展战略，这是美援发挥作用的“内因”和“根据”。为配合美援的运用，台湾当局制定与实施了一系列卓有成效的经济政策与发展战略，诸如，“在稳定中求发展”，“以农业培养工业，以工业发展农业”，“以非耐用消费品生产为中心的进口替代战略”，“以劳动密集型产业为主体的出口导向战略”，“基础设施先行，重视人力资源开发”等。这些基本经济政策与发展战略，大都是根据台湾经济发展各阶段的实际情况而制定，符合经济发展的客观规律，密切配合了美援的运用。符合实际、颇有远见的经济政策与发展战略，是台湾超越于许多受援地区之处。美援正是在这一内因基础上发挥作用的。也正是这一内因的变化，使在大陆失败之美援在台湾获得了成功。 注释： 〔1〕根据台湾政治大学统计研究所编《实用百科知识年鉴》１９８６年版有关数据和台湾“行政院”主计处发布的１９８９年台湾经济统计数字整理。 〔2〕赵既昌：《美援的运用》，台湾联经出版事业公司１９８５年版，第２６３页。 〔3〕同上，第６页。 〔4〕潘志奇：《光复初期台湾通货膨胀的分析》，台湾联经出版事业公司１９８０年版，第２７页。 〔5〕秦孝仪主编：《中华民国经济发展史》，台湾近代中国出版社１９８３年版，第１０９４页。 〔6〕台湾“行政院”经济设计委员会：“Taiwan Statistical Data Book, 1977”，第２１９页。 〔7〕同上。 〔8〕同上。 〔9〕同上。 〔10〕台湾“行政院”国经会会计处编：《美援相对基金计划报告》，１９６５年６月３０日。 〔11〕同上。 〔12〕赵既昌：《美援的运用》，第４５－４６页。 〔13〕同上。 〔14〕同上。 〔15〕同上。 〔16〕台湾省政府主计处编：“Taiwan Commodity Price Statistics Monthly”，第４０期。 〔17〕台湾国防研究院：《阳明山讲习录》，经济类汇编第１１篇“经济战略与美援运用”，第６章第３节。 〔18〕赵既昌：《美援的运用》，第１０５页。 〔19〕同上，第１１４页。 〔20〕尹仲容：“美国对华经援趋势及现况”，《阳明山讲习录》，第２１１页。 〔21〕叶明峰：“美援期间台湾之对外贸易及收支”，台湾经济金融月刊，第１８卷７期，第１４－２０页。 〔22〕同上。 〔23〕同上。 〔24〕台湾“行政院”国经会会计处编：《美援相对基金计划报告》，１９６５年６月３０日。 〔25〕赵既昌：《美援的运用》，第１１８页。 〔26〕何保山：《台湾的经济发展》，上海译文出版社１９８１年版，第１８６页。 〔27〕台湾农复会：《农贷计划委员会会议记录》，前言，１９７４年８月。 〔28〕何保山：《台湾的经济发展》，第１６７页。 〔29〕赵既昌：《美援的运用》，第８９页。 〔30〕“Taiwan Statistical Data Book, 1977”，第８０页。 〔31〕赵既昌：《美援的运用》，第１１页。 〔32〕同上。 〔33〕同上，第１４４页。 〔34〕同上，第２２１页，第２２３页。 〔35〕同上，第１６３页。 〔36〕同上，第１６４－１６５页。 〔37〕同上，第１６４－１８３页。 〔38〕同上，第１７１页。 〔39〕同上，第１７３页。 〔40〕同上，第１７３－１７４页。 〔41〕台湾经合会：《美援教育计划检讨》，１９６４年３月。 〔42〕同上。 〔43〕台湾“行政院”经济设计委员会：“Taiwan Statistical Data Book, 1977”，第２１９页。 〔44〕赵既昌：《美援的运用》，第２９页。 〔45〕段承璞主编：《战后台湾经济》，中国社会科学出版社１９８９年版，第１６１页。 〔46〕叶明峰：“美援期间台湾之对外贸易及收支”，台湾经济金融月刊，第１８卷７期，第１４－２０页。 〔47〕何保山：《台湾的经济发展》，第２７１页。 〔48〕同上，第１２９页。 〔49〕同上，第１２８－１２９页。 〔50〕Neil Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, New York, 1966, pp.150-162. 〔51〕雅各比之所以选择１９６４年为标准，是因为他写作《美国对台湾的经济援助》一书时，台湾统计资料只到１９６４年。 〔52〕Neil Jacoby, U.S. Aid to Taiwan, New York, 1966, pp.150-162. 〔53〕同上。 〔54〕赵既昌：《美援的运用》，第１页。 〔55〕同上，第２６０页。