简析美国联邦行政机构的政治地位 金灿荣 　　本文所指的美国联邦行政机构，是总统领导下的，除总统办事机构以外的四类行政机构：内阁部、独立管制委员会、政府公司和其他独立机构。其中后三者统称独立机构。 联邦行政机构是根据国会法律设立的行政部门，其基本职能是执行法律和实施政策。它们担负政府的日常工作，保持着政府工作和政策的连续性。但是在现实政治过程中，联邦行政机构绝不仅仅是法律和政策的执行者，它们大多都是相对独立的政治角色，拥有重要的政治地位。 本文将从三个方面对联邦行政机构的政治地位作最粗略的考察：（１）联邦行政机构在联邦政府系统中的地位，主要考察其相对的独立地位；（２）它们的政治作用，主要考察其权力和在联邦政府决策程序中的参与作用；（３）它们的政治地位的局限性，主要考察其法律地位的缺陷和它们面临的不利的政治文化环境。 一、联邦行政机构概况 　　（一）历史发展 １７８９年联邦政府成立之初，行政部门只设有国务院、财政部、陆军部和一位总检察长，共雇用文职人员３５１人，华盛顿政府头三年的预算支出合计４２６．９万美元。〔1〕 １８６１年南北战争前夕，联邦行政部门雇员３６０００多人，设有五个部和一个邮政局。内战以后，工业化浪潮席卷美国，联邦政府职能扩大，其行政部门的人员、机构、开支均相应增加。１９００年，联邦行政机构文职人员达２３万多人，１９３０年达５９万人。 为应付３０年代经济大危机和第二次世界大战，联邦行政机构经历了历史上最迅速的扩张，奠定了今天的规模。１９４１年，联邦行政机构雇员１４１．６万人，１９４５年达到巅峰，为３８１．６万人。 战后联邦行政机构的发展呈现出新特点。其一，人员增长缓慢。经过战后裁员，联邦行政机构雇员在１９５０年降到战后最低点，为１９３万人。在朝鲜战争和越南战争期间，人员有所回升。自７０年代初以来，稳定在２８０万人左右。其二，机构增加了，新设立五个内阁部和大量独立机构。另外，所管辖的项目增加，联邦预算迅速扩大。１９７９年的预算开支是１９４９年的１２倍。１９８５年的预算支出为９７９９亿美元，占ＧＮＰ的２４％。其三，大量的行政事务被转嫁给州和地方政府，或以合同形式承包给私人企业或研究机构完成，结果为联邦政府间接工作的人员迅速增加，目前已为联邦雇员的四倍。 里根上台以后，推行“小政府”计划，联邦行政机构的职能、人员和开支均有所削减。〔2〕 （二）组织结构 联邦行政机构可以分为两大类：内阁部和独立机构。其中，内阁部是联邦政府最重要的行政机构，地位高于其他行政机构。现有１３个内阁部，雇用文职人员１７４万，占联邦行政机构雇员总数２８２万人的６１．７％（均为１９８３年９月３０日数字）。各部实行部长负责制，各部部长按照传统都是总统内阁的成员。部长和部属其他高级官员，由总统任命，参议院批准，总统可以随时将其免职。 独立机构也有三类：独立管制委员会、政府公司和其他独立机构。在尼克松时期，独立机构曾多达１２０多个。到卡特时期降到９０多个，现在基本还是如此。其中，独立管制委员会是监督和管制私营企业的机构，实行委员会负责制。政府公司分为全为政府所有的和部分为政府所有的两类，全为政府所有的政府公司又再分为两种，一种自身是独立的，一种隶属于内阁部和其他行政机构。政府公司实行董事会负责制。其他独立机构是为特殊社会目的而设立的行政管理机构，重要的有：国家航空和航天局、退伍军人局、中央情报局、人事管理局、民权委员会，等等。上述三类独立机构的高级官员（委员、董事和各局署的高级官员），是由总统经参议院同意任命的，但对其中的委员和董事，总统不能随意将其免职。 （三）人事制度 华盛顿总统重视官员的才能和威望，多从受过良好教育的名门望族和绅士阶层选 用政府文官，人们称他的政府为“绅士政府”。１８２９年杰克逊入主白宫，开始实行“分赃制”。所谓“分赃制”就是按照“战利品属于胜利者”的原则，在选举中获胜的政党把公职作为战利品分配给该党党徒和支持者。政党分赃制使更多的人有机会进入政府，扩大了政府的社会基础，促进了政党政治的发展；但它也带来很多问题：以党派划界，用人唯亲，导致结构性贪污腐化盛行；政党政府更迭带来的官员大换班，破坏了政府工作的稳定性和效率，造成周期性政治动荡。要求改革的呼声高涨，当１８８１年加菲尔德总统被一位求职不遂者暗杀以后，文官制改革运动达到高潮。国会以英国文官制度为蓝本，结合美国的具体情况，在１８８３年１月通过了“文官制度法”（通称“彭德尔顿法”），建立了美国现代文官制度。 彭德尔顿法的基本点有三条：（１）通过公开竞争考试选拔公职人员，择优录用。这是功绩制原则的核心，也是这部法律的中心思想。（２）相对的职业保障。文职人员一经录用，不得因政治原因（指政党关系）被革职。（３）政治中立。不得强迫文官向某政党及其候选人捐款或为之竞选。彭德尔顿法还规定成立一个由两党成员组成的三人文官委员会，负责实施该法律。 法律通过之初，功绩制只适用于１０％的联邦官员，目前已达到９０％以上。〔3〕 现代文官制度的建立产生了多方面的影响：（１）各级公职（不包括政治任命官）向全体公民开放，通过竞争考试择优录用公职人员，广开才路，扩大了政府的社会基础，提高了行政官员的质量；（２）形成一支业务经验丰富的、稳定的职业文官队伍，有助于提高政府工作的质量和效率，有助于保持政府工作和政策的连续性；（３）助长了官僚主义、文牍主义和本位主义现象；（４）政治中立原则的确立，总统可以任命的文官人数大大减少，削弱了政党对政府的影响，削弱了总统的行政控制能力，增强了行政部门对总统的独立性。 自１８８３年以来，联邦政府面临的问题更加复杂和多样化，联邦行政机构自身也发展得十分庞大和难于协调控制。在这种变化的背景下，彭德尔顿法确立的文官制度原有的弊端日益明显，而且愈益不能适应变化的需要。于是人们不断要求改革文官制度。在卡特总统推动下，１９７８年１０月国会通过了“文官制度改革法”。 改革法的主要目的，一是推进按工作表现付酬的功绩制，提高文职人员的工作积极性，二是加强总统的行政控制能力。为此，改革法主要规定了三方面的内容：（１）设立近８０００个“高级行政职位”，其中９０％从高级职业文官中任命。担任这类职务的文官，不再受文官制度的保护，总统对其任命、工作调动、奖惩和革职有较大的灵活性。（２）对中级以上职业文官１１万人，废除按年资增加工资的惯例，实行按工作表现付酬制。（３）改革考核办法，制定关于工作表现的客观标准，按表现进行考核。同时强调，各机构作出各种人事决定时，都要以考核结果为依据。 改革法设立了人事管理局，功绩制保护委员会和联邦劳工关系局，以取代以前的文官委员会。 改革法设立了人事管理局，功绩制保护委员会和联邦劳工关系局，以取代以前的文官委员会。 从改革法付诸实施后头几年的情况看，改革并没有收到预期效果。 二、联邦行政机构在联邦政府中的地位 联邦行政机构是总统领导下的，负责具体执行法律和实施政策的行政部门，这是它们在联邦政府系统中的基本法律地位。但是，它们的实际地位要灵活、独立得多，以致于有人称之为联邦政府的“第四部门”。 宪法确立了总统的行政首脑地位，总统领导行政机构，行政机构服从总统领导，对总统负责，目前这仍然是二者之间的基本关系。但 是二者的关系还存在另一面，即行政机构相对独立于总统。 宪法规定，“行政权属于总统”，总统“得要求行政各部长官就他们各自职责有关的任何事项提出书面意见”，总统“负责使法律切实执行”，〔4〕从而确立了总统的行政首脑地位。在实际政治中，总统控制行政机构的权力主要是任免权、机构改组权和预算控制权。 但是，理论上的授权并不能保证总统一定能够有效地控制或领导行政机构。“政治领导的效用取决于领导者的个人品质，围绕领导者并决定其作用的一般环境条件，领导者考察其特有作用和地位的方式，以及行使领导权的具体情况。”〔5〕由于受到各种因素的制约，总统的行政控制权是有其局限性的，总统的行政领导能力是有限的。有人甚至认为，总统行政控制权的性质不是命令权，而是说服权。〔6〕 总统行政控制权所受到的制约来自四方面： 第一，国会对行政机构的支持。 总统并不是行政机构无可争辩的主人，因为宪法也将某些控制行政机构的责任和权力赋予了国会，包括：通过设立或撤销行政机构的立法；规定行政机构的职责和权限；审查通过行政预算和批准行政拨款；以听证会等形式调查行政机构的活 动；认可总统任命的高级官员。这样，联邦行政机构既归总统领导，又受国会控制，人们形象地称这种关系是“一仆二主”。 国会作为一个整体基本上还是承认总统的“单一领导概念”的，〔7〕但是，国会与总统的权力之争，以及行政机构与总统和国会之间的“一仆二主”关系，使国会把行政机构视为较值得信赖的一方，行政官员被称为“对国会负责的官员”，〔8〕以区别于总统及其白宫班子。所以，国会从政治上倾向于支持行政机构一定程度上独立于总统。 另外，国会的委员会结构和行政机构的组织结构有一种对应关系。这种关系有利于国会各常设委员会及其所属的小组委员会，与有关行政机构建立一种稳定的相互借重依赖的关系。例如，联邦证券交易委员会，就与众院商业和金融委员会、参院银行委员会中的证券小组委员会有固定联系，这种联系甚至超过了与白宫的联系。这样一来，国会委员会一般都倾向于支持与本委员会有关的行政机构独立于总统；反对改变行政机构的组织结构，从而避免国会委员会结构的改变。 国会设立拥有行政权、半立法和半司法权的独立管制委员会，既是为了适应政府干预经济生活的需要，也有限制总统行政权增长趋势的背景。国会从几个方面加强了独立管制机构的独立地位：首先，委员会的工作不需要向总统报告。其次，实行委员会负责制，委员来自两党，任期长于总统每届的任期，最短五年，并且委员的任期是交叉的，使任何总统都不可能在委员会中完全安插自己的人。最后，除非委员犯有“低效率、玩忽职守或违法乱纪”等错误，总统无权免除其职务。 第二，利益集团的支持。 许多行政机构都同有关的利益集团结成非正式的政治联盟。行政机构给予利益集团照顾，后者则向前者提供政治支持，帮助其维护和扩大部门利益。例如，国防部和军事工业集团，农业部和农业集团，劳工部和工会，商务部和企业集团之间，都存在着这种非正式的政治联盟关系。利益集团对行政机构的政治支持，可以加强行政机构的地位，帮助它们挫败政治领导人的一些干预努力。例如，１９６４年约翰逊总统宣布合并劳工部和商务部，结果遭到劳工界和企业界的联合反对，约翰逊对这种联合反对无可奈何，结果合并一事始终未实现。 联邦行政机构有时可以同时获得国会委员会和有关利益集团的支持，并使三者结成非正式的政治联盟，于是形成“铁三角”，亦称“小政府”，这是美国政治中比较独特的一种政治子系统。“铁三角”包括三种政治力量：行政部门的专门 知识，国会委员会的立法权和利益集团的政治影响，所以，它的力量很强大，往往是特定行政领域或决策过程的主要力量。目前，联邦政府的“铁三角”有几百个之多，〔9〕它们大致可以分为两类：一是某行政领域内的长期的非正式政治联盟，如国防领域和农业领域的“铁三角”。二是针对某个政策目标而出现的短期政治联盟，这类“铁三角”占了大多数。“铁三角”对行政机构有两方面的意义：其一，加强了行政机构在行政部门内的独立地位；其二，行政机构受到新的外来制约。 第三，现代文官制度的影响。 现代文官制度的确立，对总统的行政控制权有两方面影响：一是缩小了政治任命权使用范围，总统只能任命为数不多的政治官员，大批职业文官职位有保障，不与总统共进退；在政党政治中保持中立。二是现代文官制促进了行政机构往专业化方向发展，增加了控制行政机构的困难。有人指出：“对总统最大的潜 在制约是，他的大部分 决策要依靠下属提供的情况和意见来确立。”〔10〕 第四，控制工具本身存在问题。 总统办事机构和政治任命官员，是总统控制和协调行政机构的两个工具。在完成总统要求的控制任务方面， 这两个控制工具都有问题。 首先，总统办事机构本身规模就很大，如何有效地控制总统办事机构，这本身就是一个问题。例如，尼克松发现，他用来控制联邦行政机构的“反官僚机构”，即其白宫班子，在他第一届任期届满时，本身就成为一个大官僚机构。 其次，政治官员的任命要受参议院和利益集团的影响，政治官员本来就不可能全是总统的人。因此，有些政治任命官员当受到本部门的影响后即成为部门利益的代言人和维护者，而不是总统意志的代表。例如，尼克松就发现，政治任命官员经过一段时间的工作以后，相当一部分人成为现状维护者；不是他控制行政机构，而是行政机构控制了他。 由于受到上述因素的制约，因此，总统不一定能在行政活动中实现自己的意志，不一定能完全有效地行使行政权。而联邦行政机构却能在相当程度上贯彻自己的意志，具有相对独立地位。下面我们从三方面考察联邦行政机构对总统的相对独立地位。 首先，行政机构违背总统意志，自行其事的现象虽然不是普遍现象，但也是不乏其例的。这些现象起码有如下几种类型：（１）行政机构拒绝执行总统及其办事机构的指令。例如，经尼克松批准，白宫班子的埃利希曼等人组织推进一些秘密警察行动，但埃·胡佛领导的联邦调查局拒不执行，并有意把白宫的意图透露给新闻界，从而引起人们的关注和抵制。为此，“水门事件”以后，联邦调查局等机构被誉为防止总统恣意僭权的第一道屏障。（２）行政机构有时撇开总统，自行其事。例如，富兰克林·罗斯福总统就职后，一天从报上得知海军正在推行２０亿美元的舰船营造计划，而在此之前，他对此事竟不知情。后来他感叹说，“我作为海军总司令，却只能从报上获悉此事。……对此我只能感叹：‘我的老天！’”〔11〕（３）行政机构有时公开采取不同于总统的立场。例如，在１９７１年印巴战争中，总统和白宫班子支持巴基斯坦，而国务院却站在印度一边。 其次，本世纪以来，各届总统都意识到行政机构是一股异己力量，他们并不能使其成为实现他们政策目标的工具。人们常可以听到总统们对行政机构的抱怨，人们还可以发现“新政”以后的各届总统在竞选连任时都对行政机构大加抨击，这就从侧面反映了行政机构独立性的存在。 塔夫脱总统曾说过：“尽管总统名义上是政府首脑，但在不受总统控制的永久性政府结构中，似乎有一个不受人影响的实体，它们在某种程度上限制着总统对它的行为所负的责任。”〔12〕 ４０年后杜鲁门总统发出了同样的感叹：“我以为我是总统，但当事情到了这些行政机构手里时，我毫无办法。”“我们历史上的每一位总统都遇到过这样一个问题：如何防止职业文官阉割总统的政策。”〔13〕 第三，从１９０５年老罗斯福设立第一个研究行政效率问题的委员会，到里根提出“小政府计划”，各届总统都以提高 行政效率为名，或提出政府改组计划，或进行 人事制度改革。这些改革的动机既有追求行政效率的一面，又有加强控制的一面，其中后者更为本质。富兰克林·罗斯福说过：“改组是为了管理完善。”〔14〕在这里“管理”是“控制”一词的别名。这些控制努力的历史本身就证明了行政机构相对独立地位的存在；这些控制努力大多收效不大，甚至归于失败，则反映了行政机构的相对独立地位是较为稳固的。 本世纪以来成功的改组例子主要是：１９２１年成立预算局；根据布朗洛委员会的建议，经国会同意，１９３９年９月，富·罗斯福总统发布８２４８号行政命令,正式建立总统办事机构；１９４７年，根据新通过的“国家安全法”，统一陆海空军，建立国防部，同时建立了中央情报局和国家安全委员会；两个胡佛委员会推动的改组；国防部长麦克纳马拉把“成本－效益”原则以及计划－设计－预算系统（简称ＰＰＢＳ）用于国防部管理后，１９６５年约翰逊总统将其推广到所有政府部门。但是，总的来说，改组成功的比例是很低的，改组计划很多，而成功的例子屈指可数。例如，仅从１９４９年到１９７３年，就有９２项改组计划提交国会，〔15〕但真正成功的例子也就是上述几个战后的例子。 这里所说的联邦行政机构的相对独立地位，是指它们能在一定程度上独立地按照自己的意志行事。这种相对独立地位，与总统、国会和法院分别根据宪法授权而拥有的独立的政治地位完全不是一回事，没法相比。它缺乏宪法保障，它是由各种现实政治因素决定的，既不确定，又不稳定。所以，虽然联邦行政机构拥有相对独立地位，但远不能与总统相抗衡，不能在政治上与总统、国会和法院并驾齐驱，而是基本上服从总统的领导，比较严格和有效地执行着联邦政府的法律、法令和政策。 但是，另一方面，联邦行政机构的相对独立地位确实存在，认识这一点非常重要。由此可以引伸出两点结论：（１）行政部门不是一个铁板一块，有坚强的统一领导的部门。由于联邦行政机构的相对独立地位的存在，总统及其班子与行政机构之间有距离，因此，在某种意义上，联邦行政机构是总统权力的一个制约因素。有人就断言：对总统权力的制约因素有国会、政党选举、国内外事件，但最常见的制约因素是行政机构。〔16〕（２）总统并没有掌握全部行政权，联邦行政权是总统权力和行政机构的政治权力的组合物。所以，本世纪初以来的联邦行政权力扩大的过程，既是总统权力扩大的过程，又是联邦行政机构权力扩大的过程。过去我们谈论总统行政权扩大时，往往将其等同于联邦行政权的扩大，这种 看法显然是片面的。 三、联邦行政机构的职能和权力 （一）职能和权力 进入本世纪以来，联邦行政机构的职能不断扩大。一方面，其管辖范围越来越广泛和重要，行使行政权越来越独立，行政决定所影响的社会层面越来越大。另一方面，在执行法律和政策的过程中，它们履行了一定的立法和司法的职能。 目前，联邦行政机构拥有两类权力：（１）行政执行权；（２）半立法权和半司法权。 法律和政策总是比较原则的，在执行时要由行政机构对其进行解释，并据此解释作出决定，处理具体问题，这就是行政执行权。按照行政决定的效果的直接程度，行政执行权又分为两种：（１）针对某个人或某个社会单位的决定，针对某个具体问题的决定。例如，确认某人是否有权获得社会保障金，金额多少；某一药品公司生产的感冒药是否符合政府规定的药物标准；是否应在阿拉斯加州优先发展水力发电，等等。这种权力由于能够直接影响人们的利益、生活方式和行为方式而显得重要。（２）政策性明显，针对整个社会的决定，例如，联邦储备委员会关于货币供应量增长率、法定准备金比率和贴现率的规定，无一不对整个美国经济产生巨大影响，这种权力的政策意义和重要性是不言自明的。 国会制定的法律比较原则，它愈来愈倾向于把制定实施细则的权力委托给行政机构行使。行政机构根据法律规定的原则制定的行政规章条例也具有法律效力，公民、工商企业、社会团体，以及州和地方政府均须遵守，联邦行政机构由此具有半立法权。自从３０年代后期最高法院确认国会把立法权委托给行政机构符合宪法，联邦行政机构，特别是其中的独立管制委员会制定的规章条例日益增多。１９７７年，《联邦命令条例录》达到７００００页的厚度。 国会在把立法权委托给行政机构的同时，还赋予行政机构具有司法性质的行政裁决权，使之拥有了半司法权。它们可以惩处违反其规章条例者，它们可以受理申诉，举行听证会，作出有约束力的裁决。当然当事者如不服，可以向联邦法院上诉。 总之，联邦行政机构及其官员拥有广泛和重要的权力，这种权力可以使一部分人致富，使另一部分人破产，也可以影响整个社会经济活动的趋势，所以有人称行政官员为“权势官员”，称联邦行政机构为“真正的权力中心”。〔17〕 （二）权力来源 １．国会授权 国会在设立某个机构，规定其职责的同时，必然授予该机构为履行其职责所必须具备的各种权力。 ２．专门知识 权力是“根据需要影响他人的能力”。〔18〕这种影响他人行为的能力（即权力），可以是渊源于职位的法定强制力，可以是来自金钱的诱惑力，也可以是来自知识的说服力或影响力。联邦行政机构的专门知识给了它们影响其他政治角色的力量。 联邦行政机构是高度专业化、职业化的机构。据统计，它的全部工作过程包含了１．５万种个人技术。〔19〕７０年代中期，８．５万名联邦“官员”是科学家，另有１５万工程师，８．４万律师，４．５万调查人员，１．９万视察员，还竟然有２．４万兽医。〔20〕 行政机构高度职业化、专业化的结果是每个行政机构都拥有处理其管辖范围内的事务所需要的知识、经验和能力，拥有专门人材。这起码给行政机构带来了三方面的政治影响：第一，它使行政机构对其管辖范围内的事务有更大的发言权，并可以在这方面影响总统、上级官员和国会议员的看法或行为。第二，专门知识使行政机构比其他机构更有能力处理其管辖范围的事务和问题，这促使国会倾向于扩大行政机构行使决定权的自由，并扩大其制定规章的权力，把一部分立法职能转移给行政机构。另外，专门知识也促使总统下放行政权力，把一部分问题的处理权交给行政机构。第三，专门知识使总统及其 任命的政治官员更加难于控制行政机构。 专门知识赋予行政机构的影响力或权力是有限的，因为有些决策并不需要专门知识或技能；政治官员有时出于政治压力，故意不选择最符合专业原则的政策方案；另外，政治思想库的兴起，打破了行政官员对行政领域的信息垄断，使政治官员有了更多的信息渠道。 ３．通过争取政治支持而获得的权力 美国社会是多元化的，政治权力是分散的，在美国政治过程中存在许多个大小不同的权力中心。虽然总统和国会是更为重要的权力中心，但并不是凌驾于其他权力中心之上的绝对主宰。多元化社会的背景使任何一个政治角色都可以通过与其他政治角色结盟来争取政治支持，扩大其影响，提高其地位。上一节中，我们就分析了由于国会和利益集团的支持，行政机构相对独立于总统的情况。 埃德加·胡佛时期的联邦调查局是行政机构在争取政治支持方面成功的典型。从１９２４年到１９７５年，埃·胡佛治理联邦调查局半世纪之久，由于内部治理有方，该局表现出高效率，更由于成功地获得了国会和公众的支持，联邦调查局一度成为美国政治系统中的“国中之国”，胡佛成了“国王”。 各行政机构都努力争取政治支持，一方面是为了扩大其职能范围和权限，一方面是为了在生存竞争中立于不败之地。由于机构之间的冲突，一个缺乏政治支持 的机构往往遭到被解散或被吞并的厄运，这是不乏其例的。例如，根据第一胡佛委员会的建议，管理小农场主的农家信贷管理局 被受到美国农业联盟支持的农业信贷署和农业发展局合吞了。这是因为小农场主不是一个集合起来的政治力量，农家信贷管理局得不到强有力的政治支持。 四、联邦行政机构在政府决策过程中的作用 （一）联邦行政机构的决策作用 联邦政府的政治决策包括四种类型：国会制定法律，总统发布行政命令，法院做出裁决，行政机构制定行政规章和做出重要决定。 在法律上，联邦政府的决策者是国会、总统和法院，联邦行政机构是执行者而不是决策者。但在实际政治过程中，联邦行政机构有很重要的决策作用。 联邦行政机构的决策作用表现在两方面：第一，直接决策。行政机构的正式权力包含了决策权，国会把一部分立法权委托给它们，使它们可以制定具有法律效力的行政规章条例，作出政策性明显、影响很大的决定，例如，上面提到的联邦储备委员会关于优惠利率、贴现率和法定准备金比例的决定。此时它们就在决策。第二，参与国会和总统的决策过程。 联邦行政机构所以能够参与总统和国会决策，是由三方面原因决定的。 第一，从参与决策的可能性来看。 政治决策是指“政治活动者进行的一连串活动，如发现问题，整理事实和信息，考察可供选择的方案，选定准备达到的最高目标及行动方针。”〔21〕决策过程可以划分为五个阶段：（１）提出问题；（２）制定政策方案；（３）采纳某种政策方案并使其具有法律效力；（４）执行政策；（５）评价和调整政策。从这种广义的决策观看，任何政治角色都有参与决策 过程的机会，不过作用不同。由于不存在强有力的总的政策协调者，美国联邦政治决策是一个“充满冲突和分歧”〔22〕的过程。这就增加了各角色参与决策的机会。事实上，除了总统、国会和法院以外，行政机构、利益集团，新闻 界和政党等政治角色都参与了联邦政治决策。其中，行政机构的参与是很突出的。 第二，从行政机构参与决策的主动性来看。 １９８１年的一次调查表明，６６％的职业文官希望参与决#O &策。〔23〕１９７８年的一份研究报告表明，有１３２个政府机构参与了联邦经济政策的制定。〔24〕美国政治学家加布里尔·阿尔蒙德等人的比较政治研究成果表明，当今世界各个政治系统的决策都包括这三个政治角色：政治领导人、代表制机构和行政官员。〔25〕哥伦比亚大学政治学教授罗杰·希尔斯曼则把联邦行政机构与总统、国会和法院一道列入“第一决策圈”，而把政党和利益集团列入“第二决策圈”。〔26〕 第三，从行政机构参与决策的基础来看。 行政机构是拥有参与决策的基础的。其一，专门知识。作为一个现代决策者必须既有决策者的职位和权力，又有决策所需要的知识。在过去决策量不大，决策对象不十分复杂或者有先例可循的情况下，决策者凭借其个人知识、经验和才智，就能够判断出问题所在并提出对策。但是，随着现代科技和经济的迅速发展，各种社会问题日益复杂，无论决策者知识多么渊博，经验多么丰富，才智多么出众，他们也很难仅凭自身的知识完成决策任务。这样，现代决策者的职责与其能力之间的差距越来越大。而行政机构的专门知识、经验和能力正好可以弥补这种差距。由于现代事务的复杂性，由于行政机构的专业化特征，国会和总统把愈来愈多的决策工作转交给行政机构。其二，行政机构作为政策执行人，可以在提出问题、制定政策、执行政策和评估政策各阶段参与国会和总统的决策。 （二）行政机构怎样参与总统和国会的决策 联邦行政机构是从三个方面参与国会和总统的决策过程的。 １．参与提出问题和制定供选择的方案 行政机构的专业化特征使其善于在所负责的领域内发现问题，提出问题。作为政策执行者，行政机构更了解社会的新的立法需要，这使其更易于提出符合社会需要的立法建议。另一方面，行政机构又拥有向上级机构表达意见的固定渠道，向上级机构提供信息和意见是它的法定职责。这一优越条件是政治思想库等社会研究机构所不具备的。所以，正如希尔斯曼教授指出的：“许多总统纲领中提出的立法方案，实际上是行政机构提出并草拟出来的。许多国会议员个人提出的立法也是来自行政机构。”〔27〕因此，“压力集团和国会议员对此当然很 清楚，许多人在极早的阶段就企图影响政府提出的各项建议”。〔28〕 乔治·凯南的外交政策建议在外交政策制定中起到的作用，反映了行政机构在政策建议方面的典型作用。１９４７年，当时任国务院政策规划办公室主任的凯南，署名“Ｘ”先生发表了一篇题为《论苏联行为的渊源》的文章，提出了“遏制战略”，主张通过遏制世界各国共产党的势力，达到遏制苏联扩张的目的。这一战略在此后２０年中，成为美国对外政策的主导原则。 ２．参与政策方案的选定 选定政策方案，作出决策，是整个决策过程的关键阶段。在这一阶段，总统和国会自身的意志和观点当然是起决定作用的。 但就在这一阶段，联邦行政机构也是发挥作用的。第一，信息影响。行政机构提出的政策方案的多少，可以影响决策者选择的范围；行政机构提供的情况、资料，可以影响决策者的看法和决策行为。例如，当一位总统决定是否把一种新武器系统费用列入预算时，他必须先要知道现存武器系统的弱点，敌方的威胁程度，采用新武器系统对就业的影响，对总统及其政党的政治前途的影响等。行政机构可以通过向总统提供这些方面 的信息来影响其决策。第二，政治影响。行政机构可以通过有关的利益集团向总统或国会施加压力，维护其 利益，例如前面提到的例子，劳工界和企业界联合反对 约翰逊合并劳工部和商务部的决定。另外，行政官员可以参加国会听证会，陈述意见；行政机构自身还可以作为利益集团向国会施加影响，二次大战以后，行政部门和国会之间的院外活动联系已经正式化了。目前约有７００人，作为联邦行政机构的代表在国会活动。〔29〕 ３．执行和改变政策 在政策执行阶段，联邦行政机构一方面具有了决策权，它们可以制定行政规章作出政策性很强的重大决定；另一方面，还可以改变国会和总统制定的政策的内容，甚至拒不执行。于是出现这类现象：“政策制定出来了，获得了批准，但执行政策的人却将它们引向不同的方向，达到完全不同的目的。有些政策则根本没有得到执行。”〔30〕例如，除麦克纳马拉，近年的国防部长都苦于应付不时发生的政策转变，这是由其下属自作主张造成的。又如，在１９６２年古巴导弹危机期间，肯尼迪发现，他在一年前曾三次下令将美国部署在土耳其的朱庇特式中程导弹撤出土耳其，其中一次是最正式的命令——国家安全委员会行动备忘录，但所有这些命令均未得到执行。 必须指出，国会和总统制定的大部分政策是得到行政机构严格执行的。 对政策执行的结果进行评价并反馈给决策机构是行政机构的职责之一，所以，联邦行政机构具有政策估价作用。不过行政机构倾向于夸大本机构在政策执行中的成绩，因此，总统和国会还要通过其他机构来估价政策效益。总统和国会分别通过行政管理和预算局，国会会计总局对政策进行估价。 （三）行政机构的决策作用的双重影响 行政机构的决策作用有两方面的影响。一方面，促使联邦政治决策更加理性化和科学化。在决策过程中排斥行政机构的作用是危险的。例如，中央情报局早就预见到越南战争的风险，但这种意见没有得到尊重，美国卷入越战，结果造成国内的政治分裂和国外政治上的失败。另一方面，行政机构倾 向于维护它们正在推行的政策，对新政策不热心，甚至反对，从而妨碍政治领导人推行新的政策思想。“日落 法”就是针对这种流弊提出来的。日落法规定，一项政策实施六至七年后，除非证明它还有存在的必要，否则，政策要中止，机构要撤销。 五、联邦行政机构的政治地位的局限性 (一)权力缺乏宪法保障 　　美国是一个资产阶级法治国家，宪法是其根本大法，宪法授权是一个政治角色最根本的权力来源和保障。然而，联邦行政机构的权力却 没有宪法依据。宪法规定了总统和国会对行政机构的领导权，但没有规定行政机构应具有的权力和政治作用。联邦行政机构的权力来源于国会立法，来源于实际政治过程。 由于缺乏宪法保障，联邦行政机构的权力来源不稳定，国会可以授权它们，也可以收回成命；由于不能依据宪法抵制其他政府部门对其权力的侵犯，联邦行政机构的权力大小不确定。 行政机构权力的这种根本性的缺陷，决定了其政治地位的局限性：服从总统领导是行政机构和总统间最基本的关系；它们必须服从国会监督，接受司法监督，有时还会屈从于利益集团的压力。 （二）不利于行政机构的政治文化环境 行政官僚在任何地方都不讨人喜欢，但像美国联邦行政机构这样遭到如此广泛的政治攻击是不多见的。在美国公众中，对政府的“信任危机”广泛存在，但其中对行政机构的怀疑感特别突出。总之，对联邦行政机构来说，美国的政治文化简直是一种“敌意文化”。〔31〕这种政治文化是不利于行政机构行使权力和发挥作用的。下面将从三个方面粗略地考察“敌意文化”的表象或内容。 第一，从思想文化方面看，无论是美国传统政治思想，还是现代的政治思想，都对联邦行政机构持怀疑、批评，甚至敌视的态度。 传统政治思想对行政机构的基本态度：一是漠视。制宪者们忽视它，后来的政治学家也不愿为它多费笔墨。正如政治学家詹姆士·威尔逊指出的：“制宪者们对新政府的行政机构的性质和功能几乎不置一词。在这个问题上，宪法实际上是沉默的”。〔32〕二是敌视。个人主义是美国社会传统价值观之一，它导致美国人崇尚自由，深信个人解决自身问题的能力，怀疑政府权力，尤其是行政权力。托马斯·杰斐逊就认为，在共和国里，尤其在他的农业小共和国里，国家行政事务可以由公民自己承担。按照这种观点，行政机构本身就是问题所在，因为它产生了如何建立民主程序以保证人民控制行政官僚的问题。〔33〕 现代自由主义攻击行政机构为顽固的现状维护者，缺乏上进精神，并对行政机构解决贫困、种族隔离、城市凋敝、工业污染等问题的能力持怀疑态度。而保守主义一贯认为行政机构规模太大，权力太大。保守主义十分害怕由行政机构权力扩大引起的社会变革。 第二，从社会方面看，联邦行政机构面临的政治文化环境也是非常不利的。 美国社会的英雄形象多为“孤独的牛崽”之类人物，他们是个人主义价值观的体现，行政官员从来就不是人们崇拜的对象。有人还指出一个事实：“行政官员在美国社会中的社会地位，几乎比任何其他国家都低。”〔34〕 美国公众一向对行政机构持批评态度。例如，１９８２年的一次调查表明，９５％的人批评行政机构浪费国家财力。１９８３年的一次 调查显示，７４％的人认为联邦雇员工作懒散，５７％认为机构过于臃肿，５５％认为报酬太高。〔35〕１９６６年，表示对联邦行政机构非常信任的人有４１％，１９７９年降到１７％。〔36〕另一方面，新闻界在批评行政机构方面也很积极。例如《华盛顿月刊》、《幸福》杂志和《华尔街日报》几乎每期必有抨击行政机构或行政官员的文章。 第三，从政治方面看，行政机构是政治攻击的主要目标或焦点。 行政机构常常成为政策失误的替罪羊，一旦一项政策失败了，几乎总是由执行该项政策的行政机构承担责任，接受批评。另外，在选举政治中，抨击行政机构以捞取选票几乎成了美国政治的惯例。例如，在１９６８年和１９７２年大选中，乔治·华莱士一再声称行政官员是“华盛顿那批削尖脑袋的官僚主义者”。〔37〕又如，在１９７６年大选中，包括在职总统福特在内的两党候选人都把行政机构作为攻击目标。卡特声称：“我们的政府是个可怕的官僚大杂烩。”〔38〕 联邦行政机构的活动，还要受到一系列国会法律的制约，著名的有：１９４６年行政程序法，１９６６年消息自由法，１９７４年个人隐私法，等等。 六、对美国政治的影响 联邦行政机构的政治地位在历史上一直比较低，今天其政治地位也仍存在上述局限性。所以，与总统、国会和法院相比，其政治地位还是低的；与世界上大多数中央行政系统相比，其政治地位也是偏低的。 但是，与其宪法地位和历史上的地位相比，联邦行政机构的政治地位（尤其是３０年代以来）确实大大提高了：它们从整体上看，已经是联邦政府系统中相对独立的部分；它们拥有日益广泛和重要的行政执行权，以及与行政执行权性质不同的半立法权和半司法权；它们大多都是联邦政治决策过程的重要参与者。这一变化，对美国政治产生了两方面影响。 （一）加强了联邦政府的干预和应变能力。 联邦行政机构政治地位提高的根本原因在于现代社会发展的需要。现代经济和社会生活总是处在不断发展的过程中，现代社会事务十分复杂，而且往往具有风险性，这促使联邦政府加强干预。而要有效地干预社会和经济活动，不能靠几年一换的政治官员，必须发挥稳定的专业机构和人才的作用。也就是要给予联邦行政机构更多的自主性或独立性，扩大其职能和权力，更多地吸收其参加政治决策过程，从而导致其政治地位上升。 既然联邦行政机构政治地位的变化是适应现代社会发展需要的结果，那么，反过来这一变化则使联邦政府能够更好地适应现代社会发展的需要。随着联邦行政机构政治地位的提高，其主动性和创造性得以发挥，其专业优势得以利用，结果整个联邦政府对现代经济和社会生活的干预能力加强，应付危机的能力加强。 （二）突出了控制和协调的问题。 在任何政治社会中，如何有效地控制和协调行政机构都是一个永久性的课题（也是难题），美国政治制度中的某些因素更加重了控制和协调的难度。其一，对联邦行政机构的“一仆二主”的领导结构，以及美国政治权力的分散性，使得行政机构可以从总统与国会的冲突中，可以从利益集团政治中获得好处，增强其独立性，并使总统难于有效地控制它们。其二，政治领导人定期轮换，而行政机构文职人员却职务常任，也使总统对行政机构的控制和协调有许多技术上的困难。 不过，在很长一个时期内，对联邦行政机构的控制和协调问题并不突出。这是因为，一方面，当时联邦行政机构自身很弱；另一方面，美国政治制度中存在着一个有效的控制系统。行政机构不仅受到总统和国会领导，而且受到比较严密的司法监督，美国很早就有了比较严密的行政法和行政诉讼程序。 随着联邦行政机构政治地位的提高，对其控制和协调的问题日益突出。正如一位美国学者指出的：“在现代 国家里，主要的决策场所已不是党派政治而是官僚政治了”，“随着官僚机构权力的不断加强，将来的任务将是不断地探索控制官僚机构的办法。”〔39〕目前在美国已经出现了不少理论上的控制方案，但在政治实践中，这个问题还没有得到很好的解决。 美国公众和新闻界一直到现在，仍然习惯于把注意的焦点集中于总统、国会和法院，而对联邦行政机构实际的政治作用关注不够。６０年代以前，美国政治学界也是如此。不过，自６０年代以后，美国政治学界越来越认识到联邦行政机构在政治上的重要性。 随着我国对美国政治研究的深入，认识联邦行政机构的实际政治地位，加强对联邦行政机构的研究，是非常重要的。 注释： 〔1〕本节中的统计数字，除另注明出处者外，均引自《美国历史统计：殖民地时代到１９７０年》（１９７６年版）和《美国统计摘要，１９８７》。 〔2〕１９８１—１９８３三个财政年度，民用航空、平等就业机会、联邦贸易、州际商业、证券和交易、联邦电讯几个委员会，环境保护署、食品和药物管理局、职业和安全卫生局，这些主要管制机构的开支减少１３％，人员减少６％。参见《美国预算，１９８４》。 〔3〕Thomas G. Ingersoll, et al, Politics and Structure: Essentials of American National Government, 2nd ed. (North Scituate, Mass.: Duxbery Press, 1979), p.247. 〔4〕引自中国人民大学法律系编《中外宪法选编》（人民大学出版社１９８２年第１版）所载“美利坚合众国宪法”（李道揆译，沈宗灵校）。 〔5〕普拉诺等：《政治学分析辞典》，胡杰译，中国 社会科学出版社，１９８６年，第８７页。 〔6〕K. M. Dolbeare, et al. American Politics: Policies, Power and Change, 2nd ed. (Lexington, Mass: D. C. Heath and Company, 1974), p.327. 〔7〕蒙代尔著：《掌权者的责任》，曾越麟等译，商务印书馆１９７８年版，北京。第７８页。 〔8〕同上，第７０页。 〔9〕Gorge Gorden, Public Administration in America, 2nd ed. (N. Y.: St. Martin's Press, 1982), p.78. 〔10〕K. M. Dolbeare, op. cit, p.320. 〔11〕Peter Woll, ed., American Government: Readings and Cases, 6th ed. (Boston: Little, Brown ＆ Co., Inc., 1978), p.457. 〔12〕同〔7〕，第７７页。 〔13〕同〔7〕，第７８页。 〔14〕希尔斯曼：《美国是如何治理的》，商务印书馆１９８６年版，第２２６页。 〔15〕同上，第２２５页。 〔16〕K. M. Dolberare, et al., op. cit. p.316. 〔17〕James M. Burns, et al., Government by the People, 12th ed. (Englewood Cliffs, N. J. : Prentice-Hall, Inc., 1985), p.426, 403. 〔18〕同〔5〕，第１２４页。 〔19〕J. M. Burns, op. cit., p.404. 〔20〕同〔14〕，第２１０页。 〔21〕同〔5〕，第３８页。 〔22〕同〔14〕，第８页。 〔23〕J. M. Burns. et al., op. cit., p.420. 〔24〕James Q. Wilson, American Government: Institution and Policies, 2nd ed. (Lexington, Mass.: D. C. Heath ＆ Co., 1983), p.458. 〔25〕Gabriel A. Almond, et al., (ed.) Comparative of Politics Today: A World View, 2nd ed. (Boston: Little, Brown and Company, Inc., 1980), p.111. 〔26〕同〔14〕，第７０，９０页。 〔27〕同〔14〕，第２２０页。 〔28〕维尔：《美国政治》，王合等译，商务印书馆１９８１年版，第１９３页。 〔29〕Thomas G. Ingerson et al., op.cit., p.127. 〔30〕同〔14〕，第８页。 〔31〕James Q. Wilson, op. cit., p.349. 〔32〕James Q. Wilson, “The Rise of the Bureaucratic State”, in Nathan Glazer and Irving Kristal, eds., The American Commonwealth--1976,(N. Y.: Basic Books, 1976), pp.77-78. 〔33〕Lynton K. Caldwell, The Administrative Theories of Hamilton ＆ Jefferson (Chicago: University of Chicago Press, 1949), p.120. 〔34〕Peter K. Eisinser, et al., American Politics: The Polity and the Policy (Boston: Little, Brown and Company, 1978), p.251. 〔35〕J. M. Burns, op. cit., pp.417-418. 〔36〕J. Q. Wilson, American Government, p.84. 〔37〕同〔14〕，第２０１页。 〔38〕J. M. Burns, op. cit., p.403. 〔39〕同〔14〕，第２３２页。