战后美国政治制度的演变 李存训 　　美国是世界上实行“三权分立”和“相互制约、相互均衡”比较典型的资产阶级国家。美利坚合众国宪法第１条把立法权赋予由参议院与众议院组成的合众国国会，第２条把行政权授予合众国总统，第３条把司法权授予联邦最高法院及其下属各级法院。美国的国会、总统和最高法院各自经过独立的程序产生，立法、行政和司法三大部门在形式上是平等的，相互分立，相互制约，使权力不致集中在政府的任何一个部门，各州也以同样方式划分其权力。但是，随着美国经济的发展，特别是美国由一般垄断资本主义过渡到国家垄断资本主义，社会、经济和政治问题更加复杂，以严格的“三权分立”、“相互制衡”为基础的整个美国政治体制无法适应形势变化的需要。于是“三权分立”的政治体制逐渐发生变形，即在保持三权相互分立、平行和独立的基本结构的同时，总统逐渐成为联邦政府的权力中心，明显地取得对另外两个部门的优先地位。最近３０年来，最高法院积极行使司法审查权，在解决重大社会问题和政治问题上起了重要作用。美国的立法机构经过多次改组，使国会委员会制度日趋现代化，国会工作人员专业化。联邦政府的集权到６０年代中期以后发展到顶峰，而联邦过分集权的弊病愈来愈明显。美国的政党制度有走向衰落的趋势，而利益集团在美国政体的运转中则成为一支影响巨大的力量。本文试图就战后美国国家垄断资本主义迅速发展，美国成为头号资本主义强国和西方世界霸主的过程，来探讨一下作为上层建筑的美国政治制度随之发生了哪些新的变化。 现代美国总统权力的进一步扩大和战争权力法 现代美国总统既是国家元首又是政府首脑，也是军队的总司令。实际上，美国总统兼有日本的天皇和首相、英国的国王和首相、法国的总统和总理所具有的权限和责任。另外，总统还享有立法创议权和对国会通过的法案行使否决的权限，继富兰克林·罗斯福之后，战后美国总统在行政、立法、经济、军事、外交方面的权力和影响进一步扩大，俨然成为所谓“帝王般总统”。 总统行政权力的扩大首先表现为联邦官僚机构的扩大。现在美国政府一共有１３个内阁级的部和数百个署和局，其中国防部、住房和城市发展部、交通运输部、教育部、卫生和公众服务部都是第二次世界大战后新设的。１９３９年联邦政府行政部门文职雇员只有９３．６万人，战后一直保持在２００万以上，１９７０年超过２９４万，比１９３９年增长两倍以上。〔1〕 原来美国并无总统办事机构。历届总统主要依靠他们的各部部长推动行政工作和提供意见。罗斯福总统执政期间，为了应付日益庞杂的国内事务和国际危机，１９３９年获国会同意，正式设立总统办事机构，以协助总统履行义务。当初只有五个单位。战后总统办事机构不断扩大，现在已经有行政管理和预算局、白宫办公厅、国家安全委员会、经济顾问委员会、国内事务委员会、紧急战备局、国家航空和空间委员会等１０几个机构。１９５５年，总统办事机构共有常设职位１４０３个，到１９７３年达２２０６个。白宫办公厅在１９３９年只有领全薪职员４５人，加上借调人员共１５７人；到７０年代末，则一直保持在５００人以上。〔2〕 总统办事机构的建立和扩大，不仅给总统提供了一个直接为他服务的处理日常工作的办公机构，而且给总统提供了一个阵容强大的高级的参谋集团。总统国家安全事务助理是美国总统制订外交、军事战略政策的主要顾问，协调美国庞大的各种情报机构。总统国内事务助理是国内事务委员会的实际负责人，总统经济事务助理是国际经济政策委员会的实际负责人。由总统助理和顾问构成白宫办公厅的主要人员，大多数是总统的幕僚和亲信。他们与总统接触频繁，对总统个人忠心耿耿。这些人由总统自由任命，无需参议院同意（行政管理和预算局长除外）。他们所做的工作完全取决于总统的当前需要、行动和目标，是总统的一个强而有力的后盾。正是这些“既不是选举出来又未经过批准的无名助手”，对外交和国内政策作出重要决定”。〔3〕正是通过他们把政府各部门各专业机构决定政策的功能协调起来，在这个过程中把总统的观点施加给整个行政部门，从而使总统的权力更加高度集中。 总统行政权力扩大的另一种表现，是联邦政府对经济生活的直接干预。战后美国历届政府，无论是民主党政府或是共和党政府，不仅继承了罗斯福新政的改革措施，而且扩大了国家干预经济生活的规模和内容，并使国家干预经济生活由战前的针对严重经济危机和世界大战这种特殊条件下采用的非常手段，转变为经常性的制度，成了资本主义再生产全部机制中不可分割的一个组成部分。特别是１９４６年就业法明确规定，国家的任务就是保证使用一切手段来促进最大限度的就业、生产和购买力。这就意味着联邦政府首次正式承担责任，为了调节就业和失业，国家要干预经济的发展，而联邦政府对经济生活的干预，是在总统领导下进行的，从而正式确立了总统对经济的领导权。〔4〕 在罗斯福“新政”以前，立法权基本上掌握在国会手中。从罗斯福“新政”起，特别是战后，情况发生了变化。首先，由于权力和责任日益集中到总统身上，国会的重要议事日程基本上由总统决定，总统向国会提出的“国情咨文”、“预算咨文”、“经济报告”和各种专门咨文成为国会立法活动的指南。到７０年代末，每年根据总统的建议而提出的法案，占国会通过的全部法案的８０％。其次，总统管辖下的行政部门和机构所通过的规章条例，也具有法律效力和作用，仅１９８１年联邦政府一级就通过了６５００项，而同年国会通过的法律和决议却只有１５７项。〔5〕再次，战后总统使用否决权的范围和总统享有的国会委托立法权，都有所扩大。 总统是美国外交政策的最高负责人。战后历届总统都把很大部分时间花在外交和国际问题上。总统作为国家元首和政府首脑，经常出国访问，参加 各种国际会议和最高级会议，亲自领导有关政治、经济和军事问题的外交活动。由于战后美国成为资本主义世界的霸主，美国对外政策的最高负责人实际上成为西方世界的领袖和国际舞台上的主要角色。 根据美国宪法，总统和参议院共享条约权。总统有权缔结条约，但需经参议院２／３的多数批准。宪法并未明确提到行政协定问题。然而，总统与外国缔结的行政协定，实际上与按照法定程序签订的国际条约一样，具有相似的法律效力,〔6〕则不必提交参议院讨论批准，而且手续简便、灵活，又便于保密。正是由于行政协定具有这些特点，自第二次世界大战以来，美国历届总统便越来越频繁地和广泛地在重大外交问题上，使用行政协定来替代缔结国际条约，以回避参议院的否决，加强总统在外交领域的权力。在美国建国的头１００年（即１７８９—１８８９年），美国总统对外总共签订行政协定２６５项（条约２７５项），平均每年不到三项，一般只作为条约的辅助形式，所涉及的主要是非重大的外交问题。１８８９—１９３９年的５０年期间总共签订行政协定９１７项（条约５２４项），平均每年１８项。１９４０—１９７３年，总统签署的行政协定迅速增长到６３９５项，平均每年高达１９４项，而这３３年中，缔结的条约只有３６４项。〔7〕这些数字充分说明行政协定在美国国际协定中的比例和作用愈来愈大，总统在外交事务中的权力空前增长。 根据宪法规定，总统虽然拥有作为陆、海、空等五军最高司令的权限，但宣战权却属于国会（宪法第１条第８款第１１项）。也就是说，总统作为最高司令没有宣战权。然而，第二次世界大战后的历届总统认为国家安全处于紧急状态时，总统有权动员军队，向海外派兵，采取战争行动，并把这些看作是总统固有的权力。１９５０年杜鲁门总统出兵干涉朝鲜，１９５８年艾森豪威尔总统下令美国海军陆战队在黎巴嫩登陆，６０年代肯尼迪和约翰逊两位总统出兵侵略越南，１９６２年肯尼迪总统在古巴导弹危机期间下令封锁古巴，１９６５年约翰逊总统武装干涉多米尼加共和国，１９７０年尼克松总统下令轰炸柬埔寨。〔8〕所有这些战争行动，都是在事前没有得到国会批准的情况下进行的。国会只是在事后被迫接受了既成事实。 以上事实说明，战后美国总统滥用了签订行政协定和从事战争活动的权力，侵犯了国会的宣战权和参院与总统共享的条约权。美国舆论惊呼，美国总统权力已发展到帝王般的程度，如不加以限制，势必使参议院的条约权和国会的宣战权化为乌有。 为了限制总统滥用行政协定权，１９７２年国会通过凯斯法。该法规定，国务院必须将一切行政协定的副本在协定签署后６０天之内送交国会。如果总统认为，某项行政协定内容的公布有损于美国的安全，他可以根据一项保密命令，将该协定交由参议院外交委员会保管，而这项保密命令只有总统本人或其继任者才可以撤消。 为了恢复失去的战争权，以“防止美国在未经国会明确同意的情况下卷入国外的冲突”。１９７３年１１月７日，民主党占多数的美国国会参众两院不顾当时共和党在职总统尼克松的否决，分别以超过２／３的多数票通过了战争权力法。主要 内容为：总统在命令军队进入战争后４８小时内得向国会报告，除非国会特别授权总统继续承担义务，否则在６０天之内就要停止军事行动；在９０天之内撤军，如果国会指示总统这样做的话；在开战后的任何时间，国会可用不经总统否决的共同决议，终止使用合众国军队。〔9〕此外，国会还 利用其预算审议权，加强对联邦预算的控制，拒绝有关战争的预算拨款，谋求制止扩大侵越战争。１９７４年８月尼克松因水门事件被迫辞职，是对现代总统权力的最大冲击。然而，尽管７０年代以来国会加强了对总统权力的限制，它也根本不可能改变总统在“三权分立”体制中的中心地位。 旨在限制总统行政协定权的凯斯法和１９７３年的战争权力法并未收到预期的效果。尼克松总统和福特总统都未认真遵守凯斯法，“许多行政协定从未送交给国会，有些虽然交给了国会，但却是６０天之后。”〔10〕战争权力法也没有束缚住总统的手脚。该法生效后，历届总统都指责它“违反宪法授予总统的指挥武装部队的权力”。１９７５年５月，福特总统派出部队和飞机营救被柬埔寨扣留的美国船只，并袭击附近的柬埔寨军事设施；１９８０年４月２４日，卡特总统为了营救被伊朗扣留的美使馆人质，派出飞机和营救人员前往伊朗境内准备进行突然袭击，事前都未与国会磋商，事后也未向国会报告，两位总统硬说“战争权力法”对他们不适用。１９８３年里根总统下令美国武装部队大举入侵格林纳达，１９８６年美国两次袭击利比亚，情况亦复如此。国会对美国总统在国际上多次派兵进行武装干涉或入侵有时虽有争议，但却未强制总统履行“战争权力法”。１９８７年３月里根总统作出美国军舰为科威特油轮护航的决定之后，已多次同伊朗发生武装冲突，民主党控制的国会多次试图援引战争权力法，以限制美军在波斯湾的行动，但由于国会内部意见分歧，直到目前为止，限制总统权力议案未能在国会两院通过。 最高法院积极扩大行使司法审查权 美国最高法院的司法审查权，即宣布某项法令违宪 而使之归于无效的权力，是美国宪法规定的三权分立、相互制衡政体的一个组成部分。这一特权是由１８０３年最高法院首席法官约翰·马歇尔的有关判决确立的。在此后的几十年里，最高法院否决过不符合宪法精神的州和联邦法规，到了第二次世界大战以后的５０年代，特别是厄尔·沃伦从１９５３到１９６９年担任联邦最高法院首席法官期间，联邦最高法院积极扩大 行使司法审查权，在解决重大的社会问题和政治问题上起了重要作用，使最高法院变为战后社会改革的工具。 沃伦法院积极扩大行使司法审查权，突出表现在涉及民权与公民自由问题上的裁决。到１９４１年末，罗斯福已任命七名联邦最高法院法官，使联邦最高法院自由主义倾向逐步加强。１９４１—１９４６年哈伦·斯通领导的最高法院，在全部有关公民自由案件中，有２／３是支持个人的。１９４６—１９５３年弗雷德·Ｍ·文森领导的最高法院，对于公民自由采取“司法克制主义”，认为这些问题只能由直接对选民负责的政府行政部门和立法部门来解决。１９５３—１９６９年沃伦领导下的最高法院，在有关民权的判决中，根本不顾这种司法克制主义的教条，采取新的司法能动主义，大胆行使它所具有的司法审查权。 1954年5月5日，沃伦代表最高法院就布朗诉托皮卡教育局一案作出判决，宣布公立学校种族隔离违反宪法第１４条修正案，从而推翻了１８９６年普莱希诉弗格森一案判决所确认的“隔离但是平等”的原则。这个判决是美国宪法史上重要的里程碑之一，并为６０年代的民权立法开辟了道路。在其他一系列判决中，联邦最高法院还宣布公园、公共住宅、市高尔夫球场、公共海滨和浴室、市内公共汽车、州际汽车站、火车站和飞机场的种族隔离为非法。６０年代黑人运动高涨。１９６１年最高法院在审理伯顿诉威明顿停 车管理处一案中，裁定在私人业主的餐馆中不得排斥黑人，从而扩大了宪法第１４条修正案的适用范围。１９６３年的裁决将此原则扩及到所有的私人设施。１９６４年最高法院否决弗吉尼亚州在州与地方选举中征收人头税。１９６７年，最高法院在审理洛芬诉弗吉尼亚一案时，否决了禁止种族间通婚的各种州法令。１９６８年，最高法院在审理琼斯诉Ａ·Ｈ·迈耶公司一案时，禁止在出售或出租所有公房和私宅时实行种族歧视。 在有关立法机关席位的重新分配的争端中，沃伦领导下的最高法院也发挥举足轻重的作用。１９６４年雷诺兹诉西姆斯一案中，根据宪法第１４条修正案“受法律同等保护”条文，首席法官沃伦制定了一人一票制原则。否定了其他代议制原则，认为立法机构的席位必须根据人口来分配，不能歧视黑人。 在改革刑事审判方面，最高法院也通过一系列具有历史意义的裁决。１９６３年，在吉迪恩诉温赖特一案中，最高法院裁决：即便是非死罪的诉讼，州也应向贫穷被告提供辩护律师。１９６４年在埃斯科伯多诉伊利诺伊州一案判定，如果警察在讯问嫌疑犯时不让他有辩护律师，或未告知他有保持沉默的权利时，判罪无效。这些裁决有利于贫穷被告通过正当的司法程序保护自己的合法权利，制止警察滥用刑法的行为。 沃伦时代的联邦最高法院，是采取司法能动主义的典型，１６年当中曾宣布１９条联邦法规无效，在美国联邦最高法院历史上揭开新的一页。沃伦在历史上和约翰·马歇尔共享盛名。１９６９年沃伦退休，尼克松总统任命沃伦·伯格为首席法官。从那时起，又有五位沃伦时代联邦最高法院法官逝世或者退休，由一些较为保守的人继任。可是，伯格领导下的联邦最高法院所作的许多判决的实际结果，继续了沃伦的传统。１９６９年伯格领导的最高法院一致同意立即结束所有学校的种族隔离。１９７１年斯旺案判决宣布：用校车接送儿童上混合学校是消除种族隔离的一个适当办法。同年６月，最高法院裁决：《纽约时报》和《华盛顿邮报》有权发表五角大楼的一份题为《美国对越南问题的决策过程史实》的研究报告，即所谓“五角大楼文件”。１９７３年在罗诉韦德一案中，最高法院宣布妇女有权堕胎。伯格领导的最高法院还匆忙介入水门事件录音磁带之争，以迅雷不及掩耳的速度从根本上解决了这一危机。〔11〕这是司法能动主义大胆而成功的一例。《伯格时代最高法院》论集的编辑文森特·布拉西评论说：“千百年后，如果合众国还存在，当有人要求拥护司法审查的人举出法官的裁决有时会有利于民主的实例时，他们最先举出的案例就会是这一个”。〔12〕 最高法院在过去３０年积极 行使司法审查权，正成为解决种族、民权、堕胎、立法机构席位重新分配、总统和国会的冲突等有关社会和政治重大问题的工具。由于战后国会与总统之间的矛盾日益尖锐，司法部门在保持三权分立中的作用越来越大。它不仅在解决总统与国会间争夺权力的纠纷中处于仲裁者的地位，有时甚至变成事实上的立法机构。 战后美国立法机构的改革 美国国会由参众两院组成。参议员每州各选两人，５０个州共１００人，任期六年，每隔两年改选１／３。众议员根据各州人口多少进行分配，总数为４３５人，任期两年。参众议员均可连选连任。 众议院和参议院有各种常设委员会，而这些委员会又再划分为各种小组委员会。实际上，国会的工作大多是在这些委员会进行的。委员会主席握有委员会的召集及决定议事日程等大权。由于资历制度的关系，在参众两院各个委员会中担任主席职务的南方人占很大比例。这些人思想相当保守，常常试图阻止一些改革立法的通过，特别是有关民权的立法；同时由于立法工作日益复杂和广泛，国会工作人员少，专业知识差，对战后新政式国家垄断资本主义发展的新情况反应迟钝，结果人们纷纷指责国会落后于时代。 １９４６年通过的立法机构改组法的目的，是要使委员会制度现代化和国会工作人员专业化。改组后参议院常设委员会的数目从３５个减少到１５个，众议院从４８个减少到１９个。〔13〕同时，在常设委员会数目保持不变的情况下，小组委员会的数目则在增加。在１９４６年的改组法通过之前，共有１０６个众议院小组委员会和６８个参议院小组委员会，到１９５９年，众议院有１２１个小组委员会，参议院有１００个，到１９７５年，众议院已有１４６个小组委员会，参议院则有１３９个。 １９４６年改组法明确了各委员会的职权范围，加强了各委员会的地位，增加了各委员会的专业工作人员，减少了通常借用行政部门工作人员的做法，加强了国会及其委员会的独立工作能力，并减少在情报资料方面对行政部门的依赖。 １９７０年通过的立法机构改组法，进一步增加了各委员会工作人员的编制。这些工作人员越来越专业化。有了这批专业工作人员，国会就可以根据事实和客观研究审议各种提案，不受行政部门影响。但是，国会专业工作人员在立法过程中的作用变得越来越重要，从而有可能取代国会议员本身的法定决策权力。 到７０年代，人们对众议院和参议院完全依据资历选择各常设委员会主席的作法所引起的不满情绪达到顶点。１９７３年通过的众议院规则，加强了小组委员会的地位，削减了常设委员会主席的权力；同时改革了委员会主席的选择方式，放松了对资历的限制。众议院民主党党团会议规定：议员一次只能担任一个常设委员会、一个小组委员会的主席。这项改革可避免众议院权力过分集中在保守的资历较老的民主党议员手里，有利于比较年轻的、资历较浅的、较少保守的民主党议员登上领导岗位。到１９７５年，众议院的民主党人解除了三个常设委员会主席的职务，并选择年资较低的议员担任银行事务委员会、武装部队委员会和农业委员会的主席，同时允许赋税委员会主席自动退职。另外，这项改革至少增添了１６位新的小组委员会主席。 关于立法机构席位的再分配问题，也在６０年代作了重大改革。就众议院来说，众议员根据各州人口多少进行分配，每两年选举一次，实行一区一人的小选举区制。依照法律，众议院各州的议员分配应根据每１０年进行一次的国情普查结果进行调整，重新划定选举区。第二次世界大战以来，美国城市人口增多，农业地区人口减少，但数十年来，大多数州都保持原有的选举区不变，以致造成城乡之间的众议员选区的选民人数差别很大，〔14〕城市地区在国会的代表按人口比例远少于农村地区。这种现象显然不合理，城市选民日益不满，纷纷提出诉讼，强烈要求重新分配议席。１９６２年，最高法院在一项裁决中宣称：各州州议会的产生，如果不按人口比例划分选区是违宪 的。１９６４年，最高法院在另一项判决中宣布：决定众议院席位的一人一票制，是宪法第１条中固有的。从这时起，有２７州在两年内，依联邦最高法院宣判重新划定选举区。由于这种议席再分配的结果，国会和州议会城市代表增多，乡区代表减少。但是，近年来日益众多的城市人口迁至郊区，郊区选出的众议员多于城市选出的众议员。由于郊区产生议员一般对新政式国家垄断资本主义具有逆反心理，他们人数的增加，大都增加了立法机构的保守色彩。 联邦主义的发展和变化 美国是一个典型的联邦制国家。政府分为联邦和州两级。联邦享有宪法赋予的权力，凡宪法未赋予联邦亦未禁止各州行使的权力，则保留给各州。这种中央政府和地方政府的权力划分，通常称为权力的纵向分立，而政府内部设立行政、立法、司法三个平等、独立而又相互制约的部门，则称为权力的 横向分立。 美国自开国起直至今日，形式上都是实行联邦制，但美国联邦制的实际内容却随着美国经济、政治的发展而不断变化，并呈现出相应的阶段性。 自１７８９年新的联邦政府成立到１８６５年南北战争结束这段期间，联邦政府的主要作用可以说是充当各州的仆人。当时州权思想盛行，州权派不愿放弃各州主权，不愿为联邦主义所取代。 南北战争期间，联邦政府才获得保障美国公民在州范围内的权力，这为联邦政府后来在公民权利方面进行干预奠定了基础。伍德罗·威尔逊推行的新自由计划和富兰克林·罗斯福推行的“新政”，有效地开创了２０世纪合作联邦主义的时代。联邦政府承担了一些新的合作计划，其目的是把州和联邦政府拉在一起，为达到共同的目标而协作。合作性计划内容包括农业、公路建设、银行和铁路之类公用事业的管理。这种合作既符合州的利益，也符合由国会决定的国家政策，因而州和联邦政府存在着广泛的一致性。 战后，杜鲁门的“公平施政”、肯尼迪的“新边疆”和约翰逊的“伟大社会”实施的结果，大大加强了从罗斯福“新政”开始的合作联邦主义，联邦对社会经济生活的干预和管制空前扩大。１９６４年以前，联邦的管制活动主要着眼于调节经济以促进繁荣和充分就业。从“伟大社会”计划开始，联邦的管制活动扩大到对教育、医疗、民权、环境和消费者的保护等领域。由于这种干预所涉及的领域传统上大都属于州一级主管，因此往往是在与各州和地方合作的过程中进行。不过联邦与州政府之间的这种合作，经常是强制的因素多于协作的因素。因为实行这种合作计划主要依靠联邦政府提供拨款，而联邦拨款往往都有附加条件。随着时间的推移，联邦政府附加的条件变得越来越广泛和苛刻。在使用联邦拨款时，州政府必须接受联邦政府的监督，遵照联邦规定的考核制度任用管理人员，按时向联邦政府提交说明使用情况的报告，严格遵守联邦政府的各种法令、规定。稍有违犯，便停止拨款。可见，通过联邦拨款而进行 的联邦和州政府之间 的合作，使州政府愈来愈受制于联邦政府，独立性和积极性愈来愈小；联邦政府的作用愈来愈大，联邦政府机构变得更加臃肿，更加官僚化，更加难以驾 驭。总之，联邦政府的集权到６０年代中期以后发展到顶峰，而联邦过分集权所造成的弊病愈来愈明显。人们开始认识到，像美国这样一个大国，企图把一切决策权集中于华盛顿是行不通的。新政后形成的以联邦政府集权为特点的政府间关系——合作联邦主义，加深了新政式国家垄断资本主义的危机。 理查德·尼克松总统在竞选总统期间， 在一定程度上成功地利用了公众对此的不满。他公开许诺要削减华盛顿手中掌握的经济政治大权，将之还给各州和城市，以满足“美国选民要求改变华盛顿的家长式的统治的愿望”。〔15〕１９６９年８月８日，他在向全国发表的广播电视演说中，正式提出新联邦主义的口号。把他的政府改革措施的核心，归结为修理机器以适应７０年代的需要。尼克松指出，美国正面临着城市危机、社会危机及对政府行使其职能的能力的信任危机。究其根源在于：新政以来权力和责任日益集中于华盛顿，造成了一个运转不灵、反应迟钝、效率低下的庞大官僚机构。要克服这些危机必须在各级政府之间建立一种新的伙伴关系，扭转新政以来联邦政府过分集权的趋势。因此，尼克松公开宣称：“在权力从人民和各州流向华盛顿达１／３世纪之后，让权力、资金、责任从华盛顿流向各州和人民，实行新联邦主义的时候到了。”〔16〕 尼克松政府主要是通过税收分享计划实施新联邦主义的，即把联邦所得税的一部分直接交给各州，把新政以来联邦政府对各州的主要拨款方式——分类拨款，逐步改为整笔拨款，以此加强州和地方政府在使用联邦援助经费上的自主权，削弱联邦政府对州和地方政府的干预和控制。然而，新联邦主义虽然以“还权为州”、“还权为民”为口号，但它并不是要州与联邦政府平起平坐，更不是要回到州权主义的老路上去，而只是要克服由于联邦政府过度集权而造成的弊病，只是把对经济生活进行干预的权力在联邦、州和地方政府之间进行一些调整，以减轻联邦政府的负担，发挥州和地方政府的积极性，使政府对经济生活的干预更为有效。 水门事件之后，杰拉尔德·福特继任总统。他认为自己的任务是使国家受到的创伤得到愈合，而不是把总统职权伸到新的领域中去。他忠实地继承尼克松的新联邦主义，提出了一个时间更长、开支更大的税收分享计划。罗纳德·里根当选总统使新联邦主义得到继承和发展。他在就职演说中说：“我想要做的事是限制联邦政府的规模和影响，重新明确授予联邦政府的权力同各州和人民所保留的权力之间的区别”。〔17〕以后，他又多次强调改进联邦制，强调各州作为政治实体的重要性；各州具有自行制订政策和决策的权力，而不只是执行联邦政府各项指示的中间人而已。 美国政党的衰落和利益集团活动的盛行 美国宪法对政党的地位未作任何规定，但美国两党制却有相当长期历史。可是，自从１９６４年总统选举以来，有大量迹象表明， 美国的政党制度有走向衰落的趋势。这表现在以下几个方面：首先，越来越多的选民政治热情降低。对两大垄断资产阶级政党丧失信心。在全国，州和地方的选举中实际投票的人数大大下降。１９６０年大选的投票率为６２．８％，１９６８年为６０．９％，１９７２年为５５．７％，１９７６年为５４．４％，１９８０年则下降为５２％。其次，越来越多的选民脱离自己的政党，在选举活动中采取独立的立场。１９４０年至１９７６年，公民中以两大政党中某一党成员自居的，已由８０％降至６８％，而自称是无党派的独立人士则从２０％上升到３２％。〔18〕第三，政党对选举活动的控制削弱。历来，总统和国会议员候选人的提名，竞选经费的筹措，动员选民投票，以及组织政府，政党在其中起着重要的作用。６０年代中期以来，这种情形颇有改变。比如，因为大众传播媒介影响的扩大，许多选民往往单凭传播媒介中了解到的候选人个性来决定他们的取舍，减弱了政党在候选人选择中的作用。１９７６年，吉米·卡特就是在与党的领导层没有多少联系的情况下当选的。最后，当选总统与他同属一党的国会议员之间的联系，也越来越削弱。当选总统即使以一面倒的选票获胜，也不能担保他的党将控制国会；而且即使他自己的党控制了国会，总统也仍然会在国会中遇到困难。吉米·卡特任总统时民主党在国会中几乎占了２∶１的多数，但在国会中要实现他的主要政策目标却困难重重，因为他无法指望一个团结一致的民主党多数来支持他提出的各项主张。 所有这些趋势都表明，当代美国政党的作用在下降。与政党衰落的同时，各种利益集团的活动发展起来了。美国的利益集团五花八门，种类繁多。有企业集团、劳工集团、农业集团、教育集团、民权集团、环境保护集团等等。很多利益集团组织了政治行动委员会。１９７２年，对参众两院议员候选人的捐款只有１４％来自各个政治行动委员会，而到１９８０年，则上升到２５％。１９７４年，政治行动委员会的数目不到６００个，到１９８１年，已超过２６００个。〔19〕全国保守派政治行动委员会是其中较为活跃的一个。１９８０年，它在民意测验、电视和广告宣传以及邮寄宣传品上花了４５０万美元，其中１２０万美元专用于攻击在参院任职的自由 派。结果，在该年的选举中，击败了四名民主党自由派参议员。环境保护集团宣 称：自１９７０年以来，已击败被列入它的“卑鄙的一伙”名单的２４名国会议员。反堕胎集团在１９７８年的国会选举中，也使他们反对的候选人在竞选中遭到失败。１９８０年，枪支院外活动集团不满前南达科他州民主党参议员乔治·麦戈文，设法使他不能连选连任。 各利益集团还通过从事院外活动，促进国会通过有利于本集团利益的立法。１９７９年１１月，石油院外集团通过游说活动，使参议院通过一项法规，对独立石油公司每天生产的头１０００桶石油免征暴利税，从而使大石油公司每年增加利润１００亿美元。７０年代末，各财团的院外活动者为争夺国防部的军火合同展开了激烈的竞争，格鲁曼公司院外活动者为摩登财团兜售Ｆ—１４型战斗机，加利福尼亚财团的诺斯罗普公司联合洛克菲勒财团的麦克唐纳－道格拉斯的院外活动者，为兜售Ｆ—１８战斗机进行紧张活动，最后双方达成妥协，对国防部的军火合同进行了分配。 １９４６年，美国登记的院外活动者为２０００人，１９７８年增加到１５０００人。至于没有登记的则更多。各利益集团雇用的院外活动人员，大都是一些下台的国会议员，离职的国会工作人员，前政府官员或律师，他们通晓国会的种种法规，又同国会议员和政府要员有特殊交往，因而能够在关键时刻发挥作用。院外集团用在影响华盛顿舆论界的经费，每年达１０亿美元之多，另有１０亿美元则用来影响全国的舆论。这说明，利益集团在美国政体的运转中，已成为一支影响巨大的社会力量，它对美国选举、国会立法和政府决策起着越来越大的作用。亨利·Ｗ·埃尔曼写道：“在经济、社会和政治权力之间的关系中，利益集团把经济权力转换为社会权力，并与政党共同起着把社会权力转换为政治决议的作用。”他认为，在美国政党作用下降，“有组织的利益集团的影响大大超过政党，已在美国造成一种长期盛行的趋势”。〔20〕 结束语 综上所述，战后美国政治制度发展、演变的特点是，现代总统权力的增长比政府任何其他部门权力的增长都“更快而广泛”〔21〕，国会的地位和影响则相对下降；联邦政府的权力在迅速扩大，州和地方政府的权力则大大削弱。联邦最高法院积极扩大行使司法审查权，在解决重大的社会问题和政治问题上起了重要作用，并由过去一向被认为是资产阶级保守势力的堡垒，变为战后推动社会改革的工具。它在三权分立的政治体制中的作用越来越大，不仅在解决总统和国会的某些冲突中充当仲裁者的角色，有时甚至变成事实上的立法机构。６０年代中期以来，美国两党制度有走向衰落的趋势，民主党的旧的“新政联盟”趋于瓦解，建立“共和党多数”的希望化为泡影；利益集团作为“政治表达的替换形式”在两党之外急剧发展，它在美国政治体制的运转中已成为一支影响巨大的力量。 现代美国总统权力的增长是与战后国家垄断资本主义的迅速发展相适应的。战后美国国家垄断资本主义进入一个新的历史发展阶段，国家对社会经济生活的干预和调节，已与战前大不相同。它不再是作为应付严重经济危机和世界大战的临时性措施，而是一种经常性的制度；它不再只是限于社会再生产过程中的某些方面，而是包括了从生产到消费，从提供资金到剩余价值实现的全部过程。国家干预的继续和加强，决定了总统在国家政治、经济生活中地位的加强。 现代总统权力的增长是战后美国成为世界头号强国和资本主义世界霸主的必然结果。战后美国依靠在大战期间迅速增长起来的经济实力和军事实力，爬上了资本主义世界霸主宝座,成为全球性的超级大国。３０多年来，它一直推行对外扩张的全球性战略，以苏联为称霸世界的主要对手，以遏制世界共产主义为己任，对苏长期进行冷战和军备竞赛，先后卷入朝鲜战争和越南战争，拼凑了一系列军事集团，对４０多个国家承担有军事义务，向海外派遣了大量武装部队。美国总统是外交政策的最高负责人和所有武装部队的 最高司令，决定战争与和平的权力空前地集中于总统之手，几乎形成一种独占权力。 总统权力的增长在一个相当长的时期内是得到国会和最高法院的默许和公开支持的。１９４５年７月２８日，美国参议院批准美国参加联合国，据此美国必须向联大决议负责，履行此种义务的主要责任在总统。１９４６年就业法授权总统要使用一切可能手段来促进最大限度的就业、生产和购买力，以干预社会经济的发展。１９４６年原子能法，国会把制造原子弹的垄断权和在战争中使用原子弹的决定权都授予总统。１９４７年３月１２日，杜鲁门总统向国会联席会议宣布称霸世界的杜鲁门主义，“国会议员们像一个人一样站起来鼓掌”。〔22〕１９４８年６月１１日，参议院通过范登堡决议，为美国在和平时期同美洲以外国家缔结地区性军事联盟开了绿灯。１９５０年６月２７日，杜鲁门未与国会 磋商，就命令美国武装部队侵略朝鲜。众院议员们听到这个消息，都站起来欢呼。共和党领袖托马斯·Ｅ·杜威和约翰·福斯特·杜勒斯三番五次赞扬杜鲁门的勇气与决心。参议员罗伯特·塔夫脱甚至宣布，他将投票赞成授权在朝鲜使用美军的决议，尽管他反对总统未经国会同意的行动。〔23〕１９５５年１月，国会通过授权美国总统在台湾海峡使用武装部队的紧急决议。１９５７年１月５日，国会通过被称为“艾森豪威尔主义”的中东决议，授权总统在中东地区使用美国武装部队的权力。１９６４年８月７日国会通过东京湾决议，为美国无限制地扩大和参与越南战争提供依据。在外交和战争问题上，总的说来，最高法院是“倾向于扩大而不是缩小总统权力的范围”。〔24〕在内政问题上，最高法院给予总统的是支持多于限制。主要原因是美国统治集团在反苏反共、谋求世界霸权，维护资本主义制度这个总目标上基本上是一致的，他们需要一位强而有力的总统。 科学技术的发展，电视机的普及，为当代总统权力的增长提供了条件。战后美国电视业发展极为迅速。到８０年代初，美国共有电视台１０００多座,电视机覆盖范围达到全国人口居住地区的９９％。电视机的普及导致第二次信息大革命。电视成为大多数美国人接受新闻的主要来源和总统推行政策的有力宣传工具。１９５１年９月４日，第一次全国电视联播由９４个电视台向４０００万观众播送了杜鲁门总统在旧金山对日和约会议上的讲话。１９５２年大选首次利用电视进行竞选活动。从艾森豪威尔时代起，电视被总统广泛利用，“变成总统政治的一个日渐重要部分”。〔25〕总统的一切活动，都成为电视新闻。总统通过电视向全国发表演说，陈述国情，提出对策，制造舆论，争取公众对政府的支持，直接沟通总统与公众的联系。总统始终是新闻人物，成为全国公众注目的中心。总统职位对于大多数美国人来说比立法部门和司法部门更瞩目，更实在。当然，这就加强了总统潜在的和实际的职权。 总统权力的增长，在一定程度上是有利于垄断资产阶级统治的，大权在握的总统在处理国内外危机时可采取迅速果断的措施，以维护垄断资产阶级利益。但总统权力过分膨胀，国会权力过分削弱，就不利于维护美国的资产阶级民主传统和三权分立、相互制衡的政治体制。６０年代末和７０年代初，当舆论惊呼总统权力已发展到“帝王般”程度时，在最高法院支持下，国会便行动起来限制无限扩张的总统权力，很多限制总统的法律都是在这个时期通过的。７０年代后期，国会权力有所回升，总统权力扩张的势头有所延缓。然而，最高法院和国会对总统权力的限制，是为了恢复联邦政府三个部门最有利于垄断资产阶级的权力平衡，并非一味削弱总统的权力。到８０年代初，最高法院转变立场，反对国会进一步限制总统的权力。１９８３年６月，最高法院在移民归化局诉查达案的重要判决中，宣布存在已达半个世纪之久的立法否决权违宪。〔26〕《时代》周刊认为它也许是今后几十年里最高法院有关宪法问题的最重要的判决之一。〔27〕宣布立法否决权违宪，又一次削弱国会对总统权力的制衡能力，天平的重心依然倒向总统。可以预料，在今后一个相当长的时期内，总统在“三权分立”体制中的中心地位不可能改变，因为促使总统权力增长的各种因素仍在起作用。但总统权力受到国会、最高法院以及公众的制约，不可能无限地增长。总统的实际权力取决于在任总统如何运用权力以及国会和国民的意向如何。 注释： 〔1〕《美国历史统计，殖民地时期至１９７０年》，纽约１９７６年版，第１１０２页。 〔2〕内尔森·Ｗ·波尔斯比(Nelson W. Polsby)：《国会和总统职位》（Congress and Presidency），新泽西，普伦蒂斯－霍尔公司１９７６年版，第１４页。 〔3〕丹·拉瑟、加里·保罗·盖茨：《白宫卫士》，商务印书馆１９７８年版，第３９０页。 〔4〕目前，美国有５０多个专门机构和专门委员会，被称为独立行政机构，其中最主要的有州际商业委员会、联邦贸易委员会、邮政管理总局、社会保障总署、国家劳工关系局、环境保护署等。这些机构拥有广泛的权力，对美国社会生活各方面进行着最直接的、最有力的管理和干预，号称行政、立法、司法以外的“第四部门”。这些机关以“超党派”的独立的事务性机关自居，它的人事变动不受总统易人的影响。但这些独立行政机关必须服从总统行政部门的总的方针政策。它们的预算必须通过总统的预算局。总统通过预算局可以限制它们的独立性。 〔5〕查尔斯·艾伯纳西：《美国复杂的立法体制》，载《交流》季刊，１９８４年第２期。 〔6〕对条约和行政协定的区别的解释，一直存有争议。 〔7〕伯恩斯、佩尔特森、克罗林(Burns, Peltason, Crorin)：《民治政府》（Government by the People）,新泽西，普伦蒂斯－霍尔公司１９８５年版，第３５４—３５５页。 〔8〕《亚洲华尔街日报》，１９８７年１月１９日。 〔9〕杰克·Ｃ·普拉诺、米尔顿·格林伯格(Jack C. Plano and Milton Greenberg):《美国政治词典》（The American Political Dictionary），霍尔德，莱因哈特和温斯顿出版公司，１９８２年第６版， 第４４１页。 〔10〕路易斯·费希尔(Louis Fisher):《总统和国会：权力和政策》（President and Congress: Power and Policy），纽约１９７２年版，第１７页。 〔11〕１９７４年７月２４日，在美国诉尼克松一案中，最高法院以８∶０票一致裁决总统败诉。首席法官伯格承认行政特权有宪法基础，但它不能“凌驾于在对罪犯进行公正审理时必须遵守正当法律程序的基本要求之上。”伯格命令总统立即交出录音带。 〔12〕文森特·布拉西(Vincent Blasi）编：《伯格时代最高法院》（The Burger Court），第１０章，耶鲁大学出版社１９８３年版。 〔13〕１９８１年美国参议院常设委员会１６个，众议院常设委员会２２个。资料来源：《１９８１年国会指南，第９７届国会》，华盛顿，美国政府出版署１９８１年版。 〔14〕众议员选举区平均人口数在６０年代为４１万，而当时佐治亚州的农村选举区人口只有２７．２万，而亚特兰大及其郊区的众议员选区，则有人口８２．３万。 〔15〕理查德·尼克松：《尼克松回忆录》，商务印书馆１９７８年版，上册，第４５３页。 〔16〕《美国总统公文汇编：理查德·尼克松》（Public Papers of the Presidents of the United States: Richard Nixon），华盛顿，美国政府出版署１９７２年版，第１卷，第６３８页。 〔17〕《总统文件周编》（Weekly Compilation of Presidential Documents），华盛顿１９８１年版，第１７卷，第４期，第２ 页。 〔18〕曹绍濂：《美国政治制度史》，甘肃人民出版社１９８２年版，第２５４页。 〔19〕南希·拉默斯编：《美元政治》，华盛顿国会季刊出版公司１９８２年版，第４１页。 〔20〕《国际社会科学百科全书》（International Encyclopedia of the Social Science），第７卷，第４８６页。 〔21〕小约瑟夫·Ａ·卡利法诺(Joseph A. Califano, Jr.)：《总统制国家》（A Presidential Nation），纽约诺顿出版公司１９７５年版，第９页。 〔22〕《杜鲁门回忆录》，三联书店１９７４年中文版第２卷，第１２２页。 〔23〕阿瑟·林克、威廉·卡顿：《一九○○年以来的美国史》，中国社会科学出版社１９８３年版， 中册，第４６１ 页。 〔24〕埃米特·约翰·休斯(Emmet John Hughes)：《生气勃勃的总统职位》（The Living Presidency: The Resources and Dilemma of American Presidential Office），纽约１９７３年版，第２２０页。 〔25〕托马斯·Ｅ·克罗宁(Thomas E. Cronin)：《总统制国家》（The States of the Presidency），波士顿，小布朗公司１９８０年版，第９５页。 〔26〕所谓立法否决权，是指在国会授权给行政部门的有关法律中，附有允许国会以两院共同决议或其他形式，否决行政部门根据该法所颁布的行政命令或法案的条款。这种否决不必经总统批准即可生效。 〔27〕《时代》 周刊，１９８３年７月４日。