2014年的美国对外战略：战略收缩与地区维稳
樊吉社[1]

标题：

2014年的美国对外战略：战略收缩与地区维稳

摘要：

2014年度美国对外战略虽然呈现较强的连续性而非重大调整或者变化，但奥巴马政府在诸多地区安全问题上的政策和战略延续了多年来的调整态势。回顾2014年度奥巴马总统的西点军校讲话、美国应对克里米亚危机、反恐与打击“伊斯兰国”、推动伊核谈判、处理朝核危机和亚太再平衡等议题上的美国政策行为，可以看到奥巴马总统的对外战略思想愈发清晰，此即各国学者关注、讨论已久的“奥巴马主义”。“奥巴马主义”大致包括四个方面：谨慎使用武力，拒绝人道主义干预；善用美国影响，倚重多边外交；管控危机而非解决危机；分清轻重缓急，优化资源配置。“不干蠢事”是奥巴马政府对外战略最鲜明的特色，其外在表现则是“收缩”与“维稳”。

关键词：

美国 奥巴马政府 外交战略 收缩

 

Title：The Strategic Adjustment of American Foreign Policy: Retrenchment and Accommodation

Abstract：The year of 2014 witnessed more continuity than change in American foreign policy. Obama Administration has tried hard for years to adjust American foreign policy in strategic terms, and American foreign policies in handling the Crimea crisis, the terrorism issue including combating Islamic State, the negotiation over nuclear issue with Iran, the challenge from North Korea, and the Asia-Pacific rebalance, further indicate this lasting momentum. President Obama's speech delivered in the West Point manifested his thoughts in foreign policy. All of these policy moves mentioned above can be labeled as "Obama Doctrine". The Obama Doctrine consists of four aspects: the prudent use of force, avoiding reckless humanitarian intervention; maximizing American influence, making good use of the multilateral diplomacy; managing rather than solving ongoing crises; prioritizing the domestic and foreign agenda and optimizing the allocation of limited resources. "Don't do stupid stuff" is Obama Administration's foreign policy signature, while retrenchment and accommodation is its essence.

Key Words：U.S.；Obama Administration；Retrenchment；Foreign Policy

       在奥巴马总统第二任期的第二年中，美国对外战略呈现更多的连续性而非调整或变化。奥巴马政府对外战略之所以呈现较强的连续性，一方面与奥巴马总统本人的对外战略理念和执政风格密切相关，一方面与奥巴马政府面临的对外战略议题密切相关。奥巴马总统本人外交理念清晰、连贯，决策过程封闭甚至独断；[2]反恐问题、朝核危机、伊核危机、亚太再平衡都是已经持续了多年的老问题；打击“伊斯兰国”和应对克里米亚危机虽然算是2014年美国面临的新问题，但美国依然沿用了对外战略的老办法。

       虽然2014年度美国对外战略缺少常变常新的“创意”，但回顾美国在上述问题上的政策行为，可以看到奥巴马总统的对外战略思想愈发清晰，此即各国学者关注、讨论已久的“奥巴马主义”。奥巴马主义大致包括四个方面：谨慎使用武力，拒绝人道主义干预；善用美国影响，倚重多边外交； 管控危机而非解决危机；分清轻重缓急，优化资源配置。[3]“不干蠢事”大约是奥巴马政府对外战略最鲜明的特色，[4]其外在表现则是“收缩”与“维稳”。

       本文拟梳理奥巴马总统西点军校讲话的核心内容、美国在克里米亚危机、反恐与打击“伊斯兰国”、伊核谈判、朝核问题和亚太再平衡等议题上的美国政策，以此展现奥巴马主义的对外战略实践，并扼要探讨美国对外战略的发展趋势。

 

西点军校讲话：慎战还是不战？

       奥巴马参选、当选乃至连任美国总统都与反恐战争有着千丝万缕的联系。小布什政府发动了两场反恐战争，奥巴马总统执政迄今的重要任务之一是清理反恐战争的“遗产”。西点军校是奥巴马总统诠释其反恐战略的重要平台，2009年12月，奥巴马总统在西点军校发表讲话，阐释了他对反恐战争的认识，重新界定了美国的利益，提出了他的反恐战略，亦即终结伊拉克战争，为撤出阿富汗做好准备。[5]2014年5月底，奥巴马总统在西点军校再度发表讲话，反恐形势已经与第一次西点军校演讲时已经大不相同，因为美国已从伊拉克撤出、正在缩小阿富汗战争的规模、巴基斯坦和阿富汗边境的基地组织领导人物已经被消灭、拉登已经被击毙。奥巴马此次西点军校讲话谈论的是美国的反恐战略，但又不仅仅是反恐战略。解读奥巴马总统的西点军校讲话是理解美国对外战略的关键。

       奥巴马总统在西点军校的演讲，从狭义上理解是美国政府总结反恐战争的经验和教训，从广义上理解则是对美国在涉及战争与和平等重大问题上的政策实践和战略偏好的总结和展望。奥巴马清晰诠释了美国对战争的态度：慎战。奥巴马认为，自第二次世界大战以来，让美国付出惨重代价的一些错误并不是因为美国的克制，而是因为仓促进行战争冒险，而没有充分考虑战争的后果、没有争取国际支持并确立战争的合法性、没有向美国人民讲清楚战争的代价。因此，只有美国核心利益，即美国人民受到威胁、生活方式面临危险、盟友受到威胁的时候，美国才会使用武力。即使这种情况下的用兵，美国也需要自问军事行动是否“相称”、是否“有效”、是否“正义”。不轻言动武是奥巴马对外战略的核心理念之一，因为并不是所有的问题都需要用军事解决，不能因为美国拥有其他国家无可匹敌的“榔头”（军事力量），就将所有的问题都看成“钉子”。[6]

       奥巴马提高了对外军事干预的门槛。奥巴马宣称，当全球关切的问题并不会对美国构成直接威胁时，即使一些危机可能让美国良心不安，可能将世界引向危险的方向，美国也必须提高使用武力的门槛。美国应首先诉诸外交手段和非军事手段，如果采取军事行动符合“正义”、“必要”、“有效”的条件，美国才会支持多边军事行动，而不是单独行动。美国需要规避类似军事行动带来的失败风险和巨额开支。[7]

    奥巴马总统在西点军校演讲中所提出的这些用兵原则其实在此前发布的诸如《四年防务评估报告》和《美国国家安全战略报告》等多份官方文献中早已有所体现，[8]而奥巴马政府在反恐问题上的态度和政策、在是否干预叙利亚内战问题上的政策、在军事干预利比亚内战中的作用都是“慎战”乃至“不战”原则的实践。

    西点军校演讲表明，奥巴马政府的对外战略中，动武已经不再是优先选项，美国更愿意借重外交和非军事手段以及多边平台解决问题。这对于理解奥巴马执政六年来的对外战略和2014年度美国对外战略尤其重要，“收缩”和“克制”成为美国对外战略的新常态。

 

美国与克里米亚危机：制裁管控

       2014年3月，乌克兰东部的克里米亚举行归属公投，绝大多数支持脱离乌克兰入俄，随后克里米亚共和国宣布成立，并与塞瓦斯托波尔一起加入俄罗斯。自此，乌克兰亲欧盟示威运动演变成延续至今的克里米亚危机（又称乌克兰危机）。克里米亚危机发生后，美国主要通过政治、外交和制裁手段应对克里米亚危机。

       美国最初希望对俄罗斯施加政治压力。在克里米亚即将于3月16日举行脱乌入俄全民公投之前，美国和英法两国联合起草了一份旨在维护乌克兰领土完整的决议草案，但这个决议草案被俄罗斯一票否决，未获得通过。与此同时，美国推动七国集团发表声明，称克里米亚全民公投没有法律效力，将不会承认公投结果。克里米亚公投结束后，八国集团宣布暂停俄罗斯在八国集团的地位，取消了原定于2014年6月在俄罗斯索契举行的八国集团峰会。3月27日，联合国大会投票通过有关乌克兰领土完整的决议，确认克里米亚和塞瓦斯托波尔的全民公投无效。美国常驻联合国代表萨曼莎·鲍尔在投票前的发言中敦促各国投票支持该决议。

       美国对克里米亚危机更具实质影响的行动是对俄罗斯的多轮制裁，这些制裁与克里米亚危机的发展同步，并且逐步扩大、加强。美国已对俄罗斯进行了三轮制裁。克里米亚全民公投后，普京签署承认克里米亚独立的总统令之前，美国宣布对七名俄罗斯官员进行定向制裁。[9]3月20日，美国进一步扩大制裁范围，制裁了16名俄罗斯政府官员、4名官员的“朋友圈”成员和俄罗斯高官的个人银行。[10]2014年4月17日，俄罗斯、乌克兰、美国和欧盟在日内瓦接触，达成降低乌克兰东部紧张局势的共识，但此后俄罗斯并没有采取具体行动，美国于28日启动对俄罗斯的第二轮制裁。此轮定向制裁涉及美国政府多个部门：财政部制裁了7名俄罗斯政府官员和17家公司，冻结普京“朋友圈”成员的资产；商务部对17家公司中的13家施加额外限制，对源于美国的物项向这些公司出口、再出口要求出口许可申请；商务部和国务院联合加强对任何可能有助于提升俄罗斯军事能力的高技术出口收紧出口许可申请。[11]顿巴斯战事升级后，美国在7月中旬对俄罗斯进行第三轮制裁。此轮制裁范围更广，包括俄罗斯2家主要的金融机构和2家俄罗斯能源公司，限制这些机构和公司进入美国资本市场；冻结8家俄罗斯军火公司的资产；冻结4名俄罗斯政府官员的资产。[12]7月29日，美国再度制裁俄罗斯3家国有金融机构和1家国有国防工业公司。[13]9月中旬，美国对俄罗斯的制裁再度升级，波及俄罗斯的金融、能源和国防工业部门。[14]

       克里米亚危机发生后，美国对俄罗斯的制裁与乌克兰东部的局势发展同步，逐步升级。不仅如此，美国还动员盟友对俄罗斯共同施压。参与对俄罗斯制裁的不仅有美国在欧洲的盟国和伙伴，还包括加拿大、澳大利亚、日本等国。危机初期，欧洲各国并没有积极采取制裁措施；危机升级特别是美国对俄罗斯启动第三轮制裁后，欧洲各国显著加大了对俄罗斯的制裁力度。

       美国与欧洲各国对俄罗斯的定向制裁属于精准打击，直接指向普京及其政府高官以及金融、能源和国防工业，对俄罗斯经济产生了较大的影响。制裁导致俄罗斯资金外流幅度是2013年的250％，外商直接投资基本停止，即使在2008年全球经济危机期间俄罗斯也不曾面临如此糟糕的经济形势。根据俄罗斯中央银行的统计和预测，2014年资金外流达到了1510亿美元，2015年将可能有1180亿美元的资金外流。[15]各国对俄罗斯的制裁还导致俄罗斯货币大幅贬值，国内物价飞涨，影响俄罗斯普通人民的生活。2014年国际石油价格的大幅下跌更是让产业结构比较单一的俄罗斯经济雪上加霜。

       美国对克里米亚危机的评估超出了乌克兰东部安全形势本身，将俄罗斯在克里米亚危机中的行动看作普京领导下的俄罗斯存在扩张冲动。除了联合欧洲盟友对俄罗斯进行政治施压和制裁之外，美国还发起了“大西洋决心行动”（Operation Atlantic Resolve），[16]展示美国对集体安全的承诺，安抚北约盟友和伙伴，包括与波罗的海三国举行联合军事演习，向与俄罗斯接壤的各国派出军队等。

       美国采取政治施压、制裁和军事行动应对克里米亚危机的同时，一再申明希望俄罗斯配合，降低乌克兰东部紧张局势，使克里米亚问题回归外交渠道谈判解决，应对克里米亚危机的各种手段是为了慑止俄罗斯的侵略姿态。2015年2月发布的《美国国家安全战略报告》称，“只要俄罗斯选择一条不同的道路——一条尊重邻国主权和民主发展的和平合作道路，美国将继续敞开大门，与俄罗斯在有共同利益的领域扩大合作”。[17]

 

反恐与打击“伊斯兰国”^[18]

       在反恐问题上，奥巴马政府的政策与小布什政府时期迥然不同。因受两场持续多年的反恐战争所累，且美国承受了自1929年以来最大一次经济危机的冲击，退出反恐战争是奥巴马政府的必然选项。奥巴马总统在2014年底终结美军在阿富汗的作战使命，2015年将有不足一万人留在阿富汗执行非战斗使命，即训练和辅助阿富汗安全部队，协助阿富汗安全部队承担本地安全责任。^[19]美国在阿富汗战场的做法不过是沿袭在伊拉克的方式，但是，撤出军队并不等于不再反恐，奥巴马政府只不过改变了反恐的方式而已。

       奥巴马在西点军校讲话中仍将恐怖主义定义为对美国最直接的威胁，但主要威胁不再是来自于基地组织的集中领导，而是来自分散的基地组织分支机构和极端分子，因此，他提出要制订一种战略，能在不派遣军队、避免战线过长、避免引发当地不满情绪的前提下扩大美国影响力，打击恐怖分子和极端势力。^[20]这种反恐战略包含三个方面的内容：首先，美国已经不会采取以前那种大规模军事行动打击恐怖分子的行动，希望伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、利比亚、也门等其他国内存在恐怖组织基地的国家担负起反恐责任，而美国将为此提供训练和支援。奥巴马在西点军校演讲中提议国会支持建立一个额度多达50亿美元新的反恐主义伙伴基金，以利美国为伙伴国家提供训练、提升能力、协调合作。

       其次，美国新增其他反恐合作伙伴国家，向它们提供援助，协助这些国家实现转型，并更有针对性地打击恐怖分子和恐怖组织。美国对中东和北非国家提供的援助依然遵循了2011财年以来的实践，即根据各转型国家的实际情况，其援助政策有所侧重：对埃及和也门的援助仍然以安全援助为主，对利比亚的援助侧重于经济稳定，而对突尼斯的援助重点则是促进民主。这些援助被纳入具体的援助项目，以国会拨款法案的形式得以确立，具有制度化、固定化的特征，虽然拨款数额在各具体财政年度间存在不同程度差异，但不会轻易取消，对中东-北非转型国家的政策是美国未来中东政策的重要组成部分。美国与这些国家的合作有利于应对中东和北非出现的新型恐怖主义威胁。美国与多国部队的合作也进一步增强，包括合作维护索马里的稳定与和平，训练利比亚的安全部队和边防军，协助法国在马里的行动等。

       第三，正如奥巴马西点军校演讲所言，“慎战”并不意味着美国不会采取直接行动，奥巴马执政六年中，武装无人机定点清除和斩首行动成为反恐的重要手段。武装无人机定点打击由中央情报局特别行动处操控，始于小布什政府时期，但自奥巴马执政期，攻击数量显著增加。据统计，2004年到2015年3月，美国在阿富汗的无人机攻击数量达到了414次，其中363次发生于奥巴马执政迄今，涉及死亡人数2445到3945人；2002年到2015年3月，美国在也门已经确认的无人机攻击数量在90到109次，涉及死亡人数为431到639人，其他可能的无人机打击数量在73到89次，涉及死亡人数为311到445人；2007年到2015年3月，美国在索马里的无人机攻击数量在9到13次，涉及死亡人数为23到105人；2015年初迄今的三个月内，美国在阿富汗已经确认的无人机攻击数量就达到了6次，涉及死亡人数为44到53人，其他可能的打击为3次，涉及死亡人数为12人。^[21]依据美国自己认定的可靠情报，有针对性地进行定点清除或者斩首行动，这符合奥巴马政府不轻易动武的基本原则，但又可以收到实效。武装无人机打击恐怖分子或者恐怖组织虽然简单有效，但也造成了人道主义关切。因为武装无人机难以区分恐怖分子和平民，美国武装无人机在打击恐怖分子的同时造成了不少平民和儿童的伤亡。不仅如此，武装无人机还带来了国际法争议，即美国无人机进入其他国家领土执行打击行动是否构成了军事侵略。^[22]

       新型恐怖组织“伊斯兰国”在2014年的异军突起是美国面临的新型反恐议题。“伊斯兰国”最初是基地组织的分支机构，先是宣布成立“伊拉克伊斯兰国”，后于2013年4月和叙利亚反对派武装组织联合组成“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”，并最终于2014年6月宣布建立“伊斯兰国”，目标是建立全球性的哈里发国家。叙利亚内战导致的权力真空为“伊斯兰国”提供了扩张机遇。该组织领导人很有经验，扩张迅速，成员训练有素，行为残暴，并且通过控制油田获得了稳定的资金来源。为应对“伊斯兰国”引发的危机，奥巴马政府采取了如下几个方面的措施：外交上，在地区和国际层面组建打击“伊斯兰国” 联盟；军事上，利用空袭阻止“伊斯兰国”进攻势头，并向伊拉克派遣数量有限的部队，担当顾问并执行情报收集任务；将打击“伊斯兰国”与解决伊拉克国内危机和叙利亚内战结合在一起。在伊拉克，美国迫使伊拉克政府改组，并进行相关政治和军事改革；在叙利亚，美国遏制叙利亚内战的努力面临较大挑战，即美国很难在打击“伊斯兰国”与推翻阿萨德政权之间协调一致。

       值得一提的是，无论是一般意义上的反恐还是应对“伊斯兰国”危机，美国国内要求以较大武力介入的呼声有所上升。奥巴马总统能否在任期最后两年继续以某种克制、低调的方式处理反恐问题和“伊斯兰国”危机，仍然存在变数。

 

美国与伊核危机：谈判妥协

从2002年8月伊朗核危机肇始迄今，有关伊朗核问题的谈判已经经过了三个阶段。伊核危机出现后，英法德三国开始与伊朗进行会谈，伊朗同意在会谈期间暂停铀浓缩活动。经过多轮会谈，欧盟三国与伊朗于2004年11月达成巴黎协议，但因为双方在关键问题上的分歧，巴黎协议并没能得到落实。2006年6月，联合国五大常任理事国和德国等六国（即P5+1）联合向伊朗提出框架协议，要求伊朗无限期停止铀浓缩活动。P5+1与伊朗的谈判同样几乎没有进展，谈判双方的分歧太大。虽然伊核谈判从欧盟三国转到P5+1，但都没有能够成功阻止伊朗进行铀浓缩，伊朗离心机的数量不断增加，成功将浓缩铀的纯度提升到20％，期间联合国安理会通过了多项对伊朗进行制裁的决议，旨在迫使伊朗停止铀浓缩。伊核谈判的僵局被打破始于2013年3月美国和伊朗的秘密接触，随后P5+1与伊朗的谈判进展顺利并于11月24日达成了《联合行动计划》。三个阶段的谈判是美国和伊朗较量的三个阶段，双方都逐渐从最优政策选择回到次优政策选择：美国从试图完全阻断伊朗发展核武器能力的通道回到部分允许伊朗发展核燃料循环能力，但辅以严格的视察和透明措施，限制其能力发展；伊朗从试图完全不受限制发展核燃料循环能力回到容忍一定程度的限制，保留发展核燃料循环的能力。

2013年11月24日的《联合行动计划》规定，伊朗停止其核项目，稀释拥有的20％浓缩铀，国际原子能机构对伊朗核设施进行视察；其他六国同意放松对伊朗的制裁，解冻部分被冻结的资产，并承诺在谈判期间不再对伊朗施加新的制裁。[23]《联合行动计划》还规定谈判双方在六个月内谈判一项全面协议。

2014年伊核问题的核心问题是如何谈判一项双方都能接受的全面协议。《联合行动计划》于2014年1月20日开始执行，双方应在6月20日达成全面协议，但有关全面协议的谈判进行的并不顺利，最终未能在6月20日达成协议，但同意将谈判延长到11月24日。尽管各方都做出了很大努力并且做出了妥协，但仍然未能在11月24日达成最终协议，谈判被再次延长到2015年6月底。

谈判数次延宕的主要原因在于各方，特别是美国和伊朗，在关键问题上仍然存在较大分歧。首先是伊朗可以保有的离心机数量问题。伊朗目前运行10000万台离心机，六国希望将此数量限制在几千台，但伊朗希望保有的数量越多越好。其次是解除制裁的问题。伊朗希望全面协议达成后，所有对伊朗的制裁都应该解除，但六国希望根据伊朗执行全面协议的情况，渐进解除制裁。第三是全面协议持续时间问题。美国担心伊朗退出协议后能够在很短时间内生产足够的核材料用于制造核武器，因而在限制离心机数量的同时，希望该协议有关伊朗核能力的限制至少能够持续10年，10年后再慢慢放松对伊朗核项目的限制。根据约定，谈判双方应该在2015年3月底达成框架性的共识，然后再谈判全面协议的细节问题，并最终在6月底完成全面协议的谈判。

经过马拉松式的艰苦谈判，六国与伊朗于2015年4月2日达成了框架性协议。根据美国白宫发布的相关内容，该框架性协议显著限制了伊朗的铀浓缩能力、限制了伊朗的后处理能力，减少了伊朗低浓缩铀材料库存，增加了国际原子能机构对伊朗核项目的核查力度；美国和参与谈判的其他国家则承诺放松对伊朗的相应制裁。[24]框架性协议的达成对于2015年6月底之前达成全面协议至关重要，但美国和伊朗两国仍然面临来自国内的强大政治压力。

伊核谈判表面上是P5+1与伊朗谈，但最实质性的谈判是在美国和伊朗之间展开的。伊核谈判之所以能进展至此，美国在伊核问题上的政策调整与变化是最重要的原因。此前美国政府完全不能容忍伊朗拥有核燃料循环能力，一味希望通过政治施压、外交孤立、经济制裁甚至军事威胁迫使伊朗放弃铀浓缩权利，但伊朗在重压之下，铀浓缩能力不断提升，并且开始建设重水反应堆。伊朗核能力的发展意味着，如果美国继续沿袭以前的对伊政策，伊朗很可能在不远的将来成功获得武器级核材料。奥巴马政府谈判策略的调整旨在退而求其次，延缓这个进程，通过有限的妥协管控危机发展，而不是一劳永逸地解决危机。奥巴马政府与伊朗谈判是一项非常重大的战略调整，因为美国与伊朗的缓和不仅面临国内重大的压力，而且冲击美国在中东的盟友架构，影响美国与以色列、土耳其、沙特和埃及等国的关系。

    

美国与朝核僵局：维稳管控[25]

       在为《2015年美国国家安全战略报告》撰写的序言中，奥巴马总统认为，美国“必须在许多相互竞争的优先事项中做出艰难的选择”，美国面临的挑战“需要战略性的耐心和毅力”。[26] 在奥巴马政府的外交议程上，朝核危机显然并非最重要的议题，因此，2014年美国依然延续了所谓的对朝“战略耐心”政策。奥巴马政府所谓的对朝“战略耐心”是指维持对朝鲜的压力，等待朝鲜回归谈判桌。具体而言，这项政策包括多方面内容：在恢复六方会谈之前，朝鲜必须承诺采取无核化步骤，并且改善与韩国的关系；与日本和韩国密切协调对朝政策；说服中国对朝鲜采取强硬政策；通过制裁和拦截对朝鲜施压。[27]奥巴马政府的“战略耐心”政策其实相当于无所作为的“战略忽略”政策。[28]

       美国延续对朝施压的政策，这主要体现为美国推动联合国通过有关朝鲜人权的议案并对朝进行经济制裁。美国国会通过《朝鲜儿童福利法》（North Korean Child Welfare Act of 2012）后，朝鲜人权问题国际化，并成为美国施压朝鲜的新手段。2013年，美国联合日本、韩国和欧盟联合推动联合国人权理事会强化对朝鲜人权记录的评估，并进行全面研究。此项研究于2014年2月完成，研究认为朝鲜涉嫌反人类罪，应该在国际刑事法庭审判那些负有责任的朝鲜个人。2014年11月，联合国成员国以绝对多数通过议案，建议联合国安理会将朝鲜的人权问题诉诸国际刑事法庭。朝鲜人权问题逐渐国际化，这给朝鲜造成了很大压力，朝鲜被迫开始就人权问题进行有限的对话。虽然2014年度朝鲜半岛相对平静，但美国对朝鲜的制裁并无任何松动。不仅如此，在索尼公司遭受网络攻击后，美国于2015年1月再度对朝鲜的3家公司和10个人进行制裁。[29]奥巴马总统还声称，将对朝鲜的网络攻击行为用美国选择“方式、时间和地点”采取“相称的”回击，[30]

    美国继续致力于强化美韩在朝核问题上的协调与合作，这种协调与合作既是为了威慑朝鲜，也是为了增强应对朝鲜半岛突发事态的管控能力。为了应对朝鲜网络威胁，美韩国防部发起了一个网络合作工作组，并在2014年2月举行了第一次工作会议，双方同意增加有关网络威胁的情报共享，探索如何加强联合网战能力。美韩之间的联合军事演习进一步加强，举行了“关键决断”、“鹞鹰”和“乙支自由卫士”等演习。美韩在2014年10月举行的安全磋商会议中决定再次推迟向韩国移交指挥权，直到韩国完全有能力应对来自朝鲜的挑衅。2014年4月，奥巴马访问韩国，重申美韩同盟重要性和双方在朝核问题上的政策，并表示支持朴瑾惠总统提出的南北和平统一构想。[31]

    美国努力协调日韩关系，推动美日韩三国就朝核问题展开协调与合作。因为历史问题和领土争议，韩国和日本的关系一直比较紧张，美国试图协调韩日关系，推动美日韩三边的合作。2014年2月，美国国务卿克里访问韩国时敦促韩日改善关系，以在双方有共同利益的朝鲜无核化问题上进行合作。[32]美国为此推动了几次三边会谈，包括2014年3月25日奥巴马在海牙与朴瑾惠、安倍的三边首脑会晤、4月美国国防部主办三边防务会谈、国务院召集的三边朝核问题磋商等。

       美国继续推动除朝鲜以外的五方合作施压朝鲜弃核。2014年，美国总统奥巴马、国务卿克里和朝鲜政策特别代表戴维斯等高官穿梭访问中日韩俄，旨在协调各方立场，构筑对朝施压的“统一战线”。

    朝鲜扣押的几名美国人一直是美朝之间的障碍，奥巴马总统多次要求朝鲜释放人质，美国与朝鲜在人质释放问题上展开了有限的交流。朝鲜于2014年10月释放了杰弗里•福尔；11月，美国国家情报总监克拉珀赴朝鲜解救最后两名被扣押的美国人——裴俊浩和马修•米勒。除了极为有限的官方交流，美国的专家学者还与朝鲜保持了非官方的沟通。

 

亚太再平衡与美国对华战略：双重平衡[33]

    奥巴马总统第二任期的第一年美国的重返亚太政策似乎面临挑战。2013年，无论是奥巴马总统还是其内阁要员已经不再频繁谈论“重返亚太”或者“亚太再平衡”政策。因为政府关门和债务上限问题，奥巴马取消了原定在2013年10月对亚洲四国的访问，因而也缺席了亚太地区几个非常重要的活动，包括在印度尼西亚巴厘岛举行的亚太经济合作组织年会、在文莱举行的美国——东盟峰会和东亚峰会。奥巴马总统本来计划将东亚峰会塑造成处理地区安全议题的论坛，通过亚太经济合作组织年会推销跨太平洋伙伴计划，通过访问菲律宾重申安全承诺，取消亚洲四国之行让亚太地区的国家怀疑他所谓的“亚太再平衡”不过是政策宣示而已。[34]奥巴马总统第二任期中，新任官员似乎也有别于以前。国务卿克里更关注中东事务，国家安全事务顾问赖斯很少公开发表政策演讲，负责东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔在亚太地区的知名度和影响力远不如前任坎贝尔。此外，美国面临更多其他地区安全议题，诸如叙利亚化武换和平进程、美国与伊朗的核谈判、中东和平进程等。2013年结束的时候，亚太再平衡似乎已经不再是奥巴马政府外交议程上的优先议题。

    2014年是奥巴马政府对“亚太再平衡”进行“再平衡”的一年。奥巴马总统在2014年4月下旬的亚洲之行即是对2013年10月取消亚洲四国之行和缺席亚太重大活动的补偿。奥巴马访问亚洲四国的主要原因至少包含三个：一是对2013年奥巴马取消了亚洲四国之行并缺席亚太重大活动进行弥补。二是安抚亚太盟友，消除亚太条约盟国和伙伴国家对美国重返亚太或者亚太再平衡战略的疑虑。三是平衡中美首脑安纳伯格庄园会晤对亚太盟友的冲击，这些国家担心美国更加重视中美构建新型大国关系，忽略它们的安全需求。美国希望通过此次访问展示美国亚太再平衡战略的连续性、重返亚太的决心和意志；重申对其条约盟国的安全承诺，消除这些国家对美国安全承诺的怀疑和动摇；继续推动跨太平洋伙伴关系谈判，加快对亚太地区国际贸易架构的重建；敦促中国在与周边国家的海疆争端中保持克制，避免地区安全形势升级。

    奥巴马总统4月23日到29日访问日本、韩国、马来西亚和菲律宾四国。如前所述，奥巴马访问韩国期间重申了美韩同盟的重要性以及两国在朝核问题上的政策。奥巴马访问马来西亚后发表了联合声明，双方将两国关系提升到全面合作伙伴关系，做出了在贸易投资、安全防务、教育、科学、能源以及人文方面深化两国关系的承诺，并就南海问题做出了一些原则性的立场表述。[35]与访问韩国和马来西亚相比，奥巴马在访问日本和菲律宾期间的言行更具有鲜明的亚太再平衡色彩。奥巴马访日结束之际，两国发表了《美日联合声明：美日塑造亚太及其他地区的未来》，声明重申了美日同盟的重要性、对东海和南海局势的关切、航行和飞越自由、外交和法律手段解决争议的重要性。更重要的是，联合声明表示，美日将强化安全同盟关系，同盟条约覆盖包括钓鱼岛在内的日本治下的所有领土，支持日本考虑行使集体自卫权。[36]

    奥巴马首次以总统身份阐述美日同盟条约覆盖钓鱼岛并多次强调和平解决海疆争议的重要性，这是对日本的安抚，同时也是向中国释放信号，防止中日钓鱼岛争端进一步升级并诱发可能让美国被迫表态的冲突。与此同时，在联合记者招待会上，奥巴马总统又对这一政治表态做了明确的保留，避免日本误读，甚至放大美国的安全承诺，从而在钓鱼岛争议问题上采取挑衅姿态。奥巴马在记者招待会上试图弱化这一强硬表态，称美国国防部长和国务卿都曾做出这种表态，美日同盟条约在其“出生之前”已经签署，美国的立场“没有变化”，“不是新的”，而是“连贯一致的”，钓鱼岛问题上“不存在红线”，这不过是美国历届政府对同盟条款的“标准化解释”。与此同时，奥巴马总统还向日本释放信号，避免日本误读。他称“向安倍首相强调了和平解决这个问题的重要性——不使局势升级，保持低调言辞，不采取挑衅行动，并努力确定日本和中国如何一起合作”。奥巴马强调了中国的重要性，称美国与中国有“强大的关系”，中国“不仅对这个地区，而且对这个世界都是关键的国家”。[37]奥巴马这些表述具有鲜明的警告日本，安抚中国的意图，避免中国误读美国在领土争议上的立场。

    奥巴马总统在菲律宾同样运用了双重平衡的这种策略。在奥巴马抵达菲律宾前夕，美菲共同签署了《加强防务合作协议》，根据该协议，美国协助菲律宾提升军事能力，美军可在菲律宾的邀请下以“换防”的方式准入菲律宾的军事基地或者兴建军事设施，开展“安全合作演习、联合或者综合的训练活动、人道主义援助和救灾活动”。[38]在菲律宾比较关心的海疆争议问题上，奥巴马仅是重申应该用和平方式解决，而不是恐吓或者威逼，并表示支持菲律宾寻求国际仲裁的方式处理南海领土争议。在联合记者招待会上，奥巴马避免给菲律宾提供任何误读美国安全承诺的机会，反复强调应该用和平的方式解决海疆争议，并表示美国的目标不是“与中国对抗”，也不是“遏制中国”。[39]即使在美菲《加强防务合作协议》中，双方亦明确表示应以和平方式解决国际争议，而非危及国际和平与安全，避免以任何与联合国宗旨不一致的方式威胁使用或者使用武力，这种表述意在消除中国对美菲防务合作的疑虑。[40]

    概言之，奥巴马总统4月下旬的亚洲之行部分消除了盟友对美国安全承诺的疑虑、对亚太再平衡战略的怀疑，一定程度上强化了与日本和菲律宾的防务关系，但他也刻意避免因为强化与盟友的关系可能对中美关系形成的冲击。奥巴马政府努力在中美关系与美国同盟友关系之间实现平衡，而不是在中美关系和美国同盟友关系中做出取舍。

    2014年5月，习近平主席在亚信会议上发表讲话，提出了“积极树立亚洲安全观，共创安全合作新局面”，强调“亚洲的事情归根结底要靠亚洲人民来办，亚洲的问题归根结底要靠亚洲人民来处理，亚洲的安全归根结底要靠亚洲人民来维护。”[41]中国的这一表态引发了美国的疑虑甚至焦虑，因而，美国国防部长在5月31日香格里拉会议上的发言和随后的问答环节所做的表述具有明显针对中国的意味。哈格尔指责中国为了主张南海利益采取了制造不稳定局势的单边行动，称美国反对任何国家限制飞越和航行自由的任何努力；如果国际秩序的根本原则受到挑战，美国不会寻求其他方法解决问题，暗示军事冲突的可能性。[42]

    除了国防部长哈格尔的强硬表态，美国也尝试就南海争端提出新的倡议。美国国务院助理国务卿帮办福克斯在战略与国际研究中心主办的第四届南海会议上提出了“冻结”南海争议的想法，包括南海主权声索各方不建设新的据点、各方不夺取另一方在2002年《南海各方行为宣言》签署以前已经占领的岛礁、各方不采取单边执法措施影响其他声索方的经济活动等。[43]中国显然无法接受美国这种仅仅为了稳定南海局势而损害中国利益的倡议。

    2014年度真正推动中美关系显著改善的是中美首脑会晤。2014年11月，奥巴马总统访华并参加中国在北京主办的亚太经合组织领导人非正式会议，与习近平主席举行“瀛台夜话”，并在次日举行会晤。此次“习奥会”取得了丰硕成果，中美两国元首就“共建中美新型大国关系符合中美两国人民的根本利益，也符合亚太和世界人民的根本利益”达成战略共识；双方表示要加强在应对埃博拉疫情、反恐、防扩散、气候变化问题等领域的合作，其中《中美气候变化联合声明》是近年来国际社会在应对气候变化问题方面取得的重要成果；两国还确定了双边投资协定谈判时间表，并就信息技术协定扩大范围达成共识，确定了延长商务旅游和学生签证的有效期。更重要的是，在奥巴马访华期间，中美还达成了《中美关于海空相遇安全行为准则谅解备忘录》以及《中国国防部和美国国防部关于建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录》，这为中美两国有效管控分歧，避免擦撞奠定了良好的基础。

 

美国对外战略：战略收缩与地区维稳

    过去一年来的美国对外战略呈现了更多连续性而非变化。无论是应对“伊斯兰国”的恐怖主义挑战，还是处理朝核、伊核、克里米亚危机，美国都试图借重多边外交管控局势，避免形势恶化，而不再试图一劳永逸地“解决”地区安全挑战。奥巴马在2014年4月的亚洲之行努力维系安抚并约束盟友、警示并安抚中国的微妙平衡。维持地区安全局势的稳定，避免承担更多义务，防止动辄军事介入，美国总体的对外战略呈现收缩态势。这一点在奥巴马总统的西点军校讲话中体现的最为清晰，他的讲话即使对过去几年美国对外战略的回顾，也是对美国对外战略基本思想的总结。

    美国的对外战略为什么会发生这样的变化？国际局势的发展演变是驱动美国对外战略调整或者外交转型的外部原因。中国、俄罗斯、印度、巴西、南非等新兴地区大国的出现正在重构国际政治图景，美国必须对此做出调适。不仅如此，国际议题日益分散，包括诸如大规模杀伤性武器扩散、“伊斯兰国”异军突起、能源安全和气候变暖等地区性安全挑战和全球性挑，虽然美国短期内依然无可匹敌，但单枪匹马应对这些问题显然力有不逮，美国必须借重多边平台，必须改变行为方式应对这些问题。两场反恐战争的后续影响、经济危机的冲击以及国内激烈的党争是美国对外战略调整的国内原因。漫长的反恐战争造成的后果短期内不可能消除，美国国内公众愈发厌战，动辄对地区安全局势进行军事干预已经很难获得足够支持。经济危机的冲击让美国面临财政压力，振兴国内经济，关注国内事务是奥巴马政府不得不做的选择。不仅如此，美国民主党和共和党之间的分歧不仅“激化”，而且“极化”，在诸多内政外交问题上很难取得共识，这也约束了奥巴马政府的作为空间。

    奥巴马政府对外战略中呈现的“战略收缩”和“地区维稳”特点意味着，短期内美国将更注重国内事务，在涉外事务中谨慎从事，更多利用多边外交维持国际局势稳定，并力争大国关系“斗而不破”。由此，美国似乎已经进入了“一个美国特色的‘韬光养晦’阶段”。[44]